Sunita Kumari v. State of Haryana and Others

VIKRAM AGGARWAL, J.

1.    A writ of certiorari is prayed for to quash the order dated 04.03.2024 (Annexure P-16) vide which the action of the respondents in rejecting the highest bid  of  the  petitioner  qua  residential  plot  Nos.399  and  401  at  Sector-5,  Urban Estate,  Karnal  (hereinafter  referred  to  as  the  'plots  in  dispute)  measuring  144 square meters has been upheld and her claim for allotment of the disputed plots has  been  rejected.  A  writ  of  mandamus  is  also  prayed  for  commanding  the respondents to issue letter of intent to the petitioner.

2.    The  basic  controversy  in  this  case  is  that  the  petitioner  had participated  in  an  E-auction  conducted  by  the  respondents  for  allotment  of residential,  commercial,  institutional  and  independent  commercial  sites.  The petitioner had applied for two residential plots measuring 6 marlas each in Sector-5, Urban Estate, Karnal.

3.    The petitioner emerged as the highest bidder qua the plots which she had bid for. She received e-mails confirming that she was the highest bidder. She deposited a total of 10% of the total consideration as per the terms and conditions laid down in the policy (5% at the time of Registration and balance 5% after

having been declared H-1). However, no letter of intent was issued and instead, the amount deposited by the petitioner was refunded in his bank account. The petitioner  approached  this  Court  by  way  of  CWP-22400-2023.  The  said  writ petition was disposed of on 02.11.2023 as the respondents stated that they would pass  a  speaking  order  in  accordance  with  law  and  would  also  afford  an opportunity of hearing to the petitioner. Now by way of the impugned order, the claim of the petitioner has been rejected, leading to the filing of the instant writ petition.

4.    An  advertisement  was  issued  on  20.07.2022  (Annexure  P-1)  for allotment  of  residential,  commercial,  institutional  and  independent  commercial sites. The E-auction was to be conducted on 11.05.2023. For the residential plots in Sector-5, Urban Estate, Karnal, the reserve price was fixed as ₹80,87,000/- per square meters and the earnest money deposit was ₹4,04,350/-. The highest bidder was  required  to  remit  the  amount  equivalent  to  10%  of  the  quoted  bid.  The detailed terms and conditions were laid down in the policy (Annexure P-1).

5.    The  petitioner,  being  desirous  of  participating  in  the  E-auction, submitted her application and was registered on the web portal of the respondents. She participated in the E-auction and gave a bid of ₹81,07,000/- per square meters and emerged as the highest bidder for two residential plots bearing numbers 399 and 401 measuring 6 marlas each situated in Sector-5, Urban Estate, Karnal as would be clear from the e-mail received from the respondents dated 11.05.2023 (Annexures P-7 and P-8). In this e-mail, the petitioner was informed the last date for making the H-1 payment was 15.05.2023. The petitioner deposited a sum of ₹8,10,700/- against each plot  (Rs.4,06,350/- having been deposited against each plot  initially  as  earnest  money)  to  make  a  total  of  10%  of  the  total  sale

6.    However,  the  petitioner  was  informed  that  her  bid  had  not  been accepted because the collector rate was erroneously taken at ₹27,508/- per square meter  whereas  the  correct  collector  rate  was  ₹29,900/-  per  square  meter. Thereafter, the amount deposited was refunded back in the bank account of the petitioner. Aggrieved by this action, the petitioner preferred a representation dated

13.09.2023 (Annexure P-12) which evoked no response, which led the petitioner to file CWP-22400-2023, which was disposed of by this Court on 02.11.2023 (Annexure P-15). It was undertaken by the respondents that the representation would be decided within a period of four weeks after affording an opportunity of hearing to the petitioner.

7.    Thereafter,  the  impugned  order  dated  04.03.2024  has  been  passed leading to the filing of the instant writ petition.

8.    Learned  counsel  for  the  petitioner  as  also  learned  counsel  for  the respondents, who were present on advance notice having been served were duly heard.

9.    Learned counsel for the petitioner submitted that the action of the respondents in not accepting the bid of the petitioner and unilaterally refunding the amount deposited by him is completely arbitrary and illegal. Reference was made to the impugned order dated Annexure P-16 and it was submitted that the same is not sustainable. Detailed reference was made to the policy (Annexure P-1) and various clauses thereof. It was submitted that the bid given by the petitioner in this case was higher than the reserve price and, therefore, there was no occasion for the respondents to reject or to not accept the H-1 bid of the petitioner.

10.    Learned  counsel  further  submitted  that  Clause  17  of  the  policy  is arbitrary, irrational and illegal and it cannot be construed to mean that after a bidder having been declared as the highest bidder, the bid could be rejected.

11.    It was submitted by learned counsel that the petitioner had altered her position financially and that for no fault of her, she is being made to suffer. It was submitted  that  if  the  reserve  price  had  been  wrongly  calculated  by  the respondents, they could have given a counter offer to the petitioner which was not done and, therefore, the same has caused grave prejudice to the petitioner.

12.    Learned  counsel,  therefore,  submitted  that  the  impugned  order deserves to be set aside and a direction deserves to be issued to the respondents to allot plot the petitioner.

13.    Per  contra,  it  was  submitted  by  learned  counsel  representing  the respondents that the impugned order has been passed in accordance with law and, therefore, calls for no interference.

14.    Learned counsel submitted that as per Clause 17 of the brochure, the competent authority reserves the right to accept or reject any bid without assigning any reason and, therefore, the petitioner would have no right to contend that since he  had  been  declared  to  be  the  highest  bidder,  he  would  be  entitled  to  the allotment of plot.

15.    Learned  counsel  also  submitted  that  it  is  well  settled  that  merely because a person is declared as the higher bidder, there would be no right for allotment. Reliance in this regard was placed upon the judgment passed by the Supreme Court of India in 'Haryana Urban Development Authority and Others Vs. Orchid Infrastructure Developers Private Limited' 2017(2) RCR (Civil) 145 as also the judgments passed by this Court in 'Dr. Sarika Gautam and Others Vs. Haryana Shehari Vikas Pradhikaran (HSVP) and Others' 2022(1) PLR 277 and 'Mahavir Singh Vs. Haryana Shehari Vikas Pradhikaran (HSVP) and Others' 2023(4) RCR (Civil) 121.

16.    We  have  given  our  thoughtful  consideration  to  the  arguments addressed by learned counsel for the parties and have also perused the paper book.

17.    The  policy  (Annexure  P-1)  lays  down  the  detailed  terms  and conditions. Clause 17 lays down that the competent authority reserves the right to accept or reject any bid or withdraw any or all the properties from E-auction or cancel/postpone the E-auction without assigning any reason. Clause 17 lays down as under:- "The  competent  authority  of  HSVP  reserves  the  right  to accept or reject any bid or withdraw any or all the properties from e-auction or cancel/postpone the e-auction, without assigning any reason."

18.    Now coming to the law on the subject, it is by now well settled that in the absence of a concluded contract, no right would accrue to the highest bidder. The  Supreme  Court  of  India  was  dealing  with  one  such  issue  in  the  case  of 'Haryana Urban Development Authority and Others Vs. Orchid Infrastructure Developers Private Limited' (supra) where after the rejection of the bid of M/s Orchid Infrastructure Developers Private Limited, a suit for declaration had been filed. In that case, the plaintiff had given the highest bid which, as per the plaintiff had  been  accepted.  Formal  letter  of  allotment  was,  however,  not  issued  and ultimately, the 10% amount deposited by the plaintiff was refunded on the ground that the bid had not been accepted. This action was challenged by way of a suit which  was decreed  by  the  trial  Court. However,  appeal  against  the  same  was allowed by the Court of the District Judge and the suit was dismissed. The High Court then allowed the second appeal and restored the judgment and decree of the trial Court after which the matter reached the Apex Court and the Apex Court ultimately upheld the decision of the First Appellate Court and held that no right had accrued to the highest bidder. The Supreme Court of India while relying upon

other  decisions  in  the  case  of  'State  of  Uttar  Pradesh  and  Others  Vs.  Vijay Bahadur  Singh  and  Others',  (1982)  2  SCC  365,  'Laxmikant  and  Others  Vs. Satyawan and Others', (1996) 4 SCC 208, 'Meerut Development Authority Vs. Association of Management Studies and Another', (2009) 6 SCC 171, 'M/s Star Enterprises  and  Others  Vs.  City  and  Industrial  Development  Corporation  of Maharashtra Limited and Others', (1990) 3 SCC 280 and 'Kalu Ram Ahuja and Another Vs. Delhi Development Authority and Another', (2008) 10 SCC 696, held as under:-"27. This Court in the case of State of Uttar Pradesh & Ors.  v.  Vijay  Bahadur  Singh &  Ors. (1982) 2  SCC 365 has  laid down  that  there  is  no  obligation  to  accept  the  highest  bid.  The Government is entitled even to change its policy from time to time according to the demands of the time. -k   -  -  -  -  -  -  --k   -  -  -  -  -  -  -

28. In Laxmikant & Ors. v. Satyawan & Ors. (1996) 4 SCC 208, this Court has laid down that in the absence of completed contract when the public auction had not culminated to its logical end before confirmation of the bid, no right accrued to the highest bidder. -  -  -  -  -  -  --  -  -  -  -  -  -

29. In Meerut Development Authority v. Association of Management Studies & Anr.(2009) 6 SCC 171, this Court has laid down that a bidder has no right in the matter of bid except of fair treatment in the matter and cannot insist for further negotiation. The Authority has a right to reject the highest bid. -  -  -  -  -  -  --  -  -  -  -  -  -

33. We are constrained to observe in the instant case that with respect to reserve price also, there was a hitch to fix and

approve it right from the word go. It was a case of auction of big commercial  tower  having  a  huge  area  of  9.527  acres.  Only  the reserve price of the same was forwarded for fixation to the Chief Administrator, whereas the reserve prices of other properties were fixed  by  the  Administrator.  When  the  bids  were  received,  the Administrator considering the huge stakes involved, forwarded the matter  to  the  Chief  Administrator.  However,  the  Chief Administrator washed off his hands and did not decide it and sent the  matter  back  to  the  Administrator,  clearly  indicating  that  the Administrator  was  delegated  with  the  power  to  decide  the  bids. Thus,  under  compelling  circumstances  and  duly  considering  the reports, the Administrator had taken the decision to reject the bids not only of the plaintiff but also six others. For the first time in the history  of  State  of  Haryana,  such  big  properties  were  put  to hammer  on the  prices  indicated.  The  hitch  in  fixing the  reserve price also indicates that the reserve price was not determined in a fair manner in the instant case. Not only the plaintiff but HUDA also did not place the delegation of power on record of the courts below. None of the officials of HUDA had been examined. Only an Assistant ? a junior ranking person had been examined who was not posted there when the auction was held and came only in 2008. As the property was a commercial tower in Sector 29, Gurgaon, with huge commercial complex, the first appellate court was right in dismissing the suit.

34.  Plaintiff  came  to  the  court  for  mandatory injunction, for issuance of allotment letter without payment of court fee also. It was incumbent upon the plaintiff to pay the ad valorem court fee as prevailing and the valuation of the suit should not have been less than the bid amount of Rs.111.75 crores, as rightly held by the first appellate court. The plaintiff is directed to pay the ad valorem court fee not only before the trial court but also before the High Court. Plaintiff is directed to deposit the court fee within two months from today, as payable.

35.  Resultantly,  the  appeal  is  allowed.  The  judgment and decree passed by the High Court is set aside and that of the first

appellate court is restored. In the facts and circumstances of the case, we impose costs of Rs.5 lakhs on the plaintiff/respondent to be deposited  as  :  L  2.5  lakhs  in  the  Advocates'  Welfare  Fund  and Rs.2.5  lakhs  in  the  Supreme  Court  Employees'  Welfare  Fund within a period of two months from today.

19.    A similar issue arose before a Co-ordinate Bench of this Court in the case of Dr. Sarika Gautam and Others Vs. Haryana Shehari Vikas Pradhikaran

(HSVP) and Others (supra). The petitioner therein had submitted an online bid for a plot in Sector 38, Gurugram for ₹1,87,99,300/-. Despite being the highest bid, the same was not accepted nor was any specific order passed informing the petitioners as regards the fate of the bid. Here also, the clauses of the E-auction policy were considered and it was held that there would be no vested rights with with petitioner which would obligate the respondents to accept the highest bid of the petitioners. It was held that to the contrary, the highest bidder only had a right of consideration for such bid to be evaluated against the reserve price determined by the committee. The contention regarding deemed acceptance of the highest bid was  rejected.  Clause  28  of  the  said  policy  which  obligated  the  acceptance  or rejection of the H-1 bid within a period of 07 working days was also examined and it was held that such provision were not mandatory and they are incorporated only to prevent undue delays on the part of the competent authority in taking a final decision:- "14.  Counsel has not been able to point out any provision under the E-auction policy which would obligate the respondents to accept the highest bid. There would be no such right vested with the petitioners. To the contrary the highest bidder only has a right of consideration and for such bid to be evaluated against the reserve price determined by the Committee.

15.  In the facts of the case there is no material for us to conclude that any contract came into force between the petitioners

and  the  respondents.  The  right  of  the  highest  bidder  at  public auctions has been examined repeatedly by the Apex Court as also this  Court  and  the  consistent  view  taken  is  that  State  or  the authority  which  can  be  held  to  be  State  within  the  meaning  of Article 12 of the Constitution is not bound to accept the highest bid. A  reference  in  this  regard  may  be  made  to  the  decisions  of  the Hon'ble Supreme Court in Trilochan Mishra etc. v. State of Orissa

(1971)  3  SCC  153:  AIR  (1971)  3  SC  733:  State  of  Orissa  v. Harinarayan Jaiswal (1972) 2 SCC 36: AIR 1972 SC 1816; Union of India v. Blum Sen Walaiti Ram (sic), (1969) 3 SCC 146 : AIR 1971 SC 2295 and State of U.P. v. Vijay Bahadur Singh (1982) 2 S.C.C. 365. Same view was taken by a Division Bench of this Court in Laxmi Narain Vs., State of Haryana and another (2009) 1 RCR (Civil ) 556.

16.  The contention raised by counsel as regards a deemed acceptance of the highest bid and on the basis thereof a concluded contract  having  come  into  force  between  the  petitioners  and  the respondents in the light of Clause 28 of the E-auction policy, is not well-founded.

Another such view was taken by a Co-ordinate Bench of this Court in the case of Mahavir Singh Vs. Haryana Shehari Vikas Pradhikaran (HSVP) and Others (supra), in which it was held as under: "8.  The  Apex  Court  also  in  Orchid  Infrastructure's  case (supra) examined the issue of the competency of the Administrator to accept or reject the bid and also the issue whether there was legality regarding the rejection of the bid and held that any action where  there  are  sufficient  reasons  to  indicate  the  stand  of  the authorities and there are valid reasons and on account of public money being involved, interference should be minimal. -  -  -  -  -  -  --  -  -  -  -  -  -

11. It is in such circumstances, the respondents have taken a conscious decision to refund the amount. The reasons, thus, are

apparent on the file and, therefore, in our considered opinion that the  same  has  been  done  in  view  of  the  settled  position  of  law. Merely because the petitioner was the highest bidder, there is no vested right as such on the basis of which a writ of mandamus can be issued to him for confirmation of the auction. There are no such allegations that the process of rejection of bids was mala fide or intended to grant benefit to another set of persons and, therefore, interference would not be warranted as one has to keep in mind the fact that the larger issue would be of public funds involved which would be affected if the reserve price was not properly fixed. The stipulations as such of the clause which provided that the action had  to  be  taken  within  a  specified  period  cannot  be  held  to  be mandatory and binding as such and it has only been put in for the purpose of expediting the process so that the authorities should act at the earliest. The perusal of the files would go on to show that the larger  picture  all  over  the  State  as  such  was  examined  and  a conscious decision was thereafter taken and there have been valid reasons  as  such  in  taking  such  stand.  We  do  not  find  any reasonable ground as such to take a contrary view keeping in mind the above settled position and are also of the considered opinion that the petitioner has not been able to make out a case as such for interference.

20.    The law is, therefore, very clear that the highest bidder would have no right in the absence of her bid having been accepted by the competent authority.

21.    Coming to the impugned order, the same is well reasoned and relies upon Clause 17 of the policy. It further relies upon the judgments referred to in the preceding paragraphs. All contentions raised have been duly dealt with. It was clearly stated in the impugned order as under:- "4. It is the case set up by the petitioner that the residential plot numbers 399 and 401, Sector-5, Karnal (6 marla category) was auctioned on 11.05.2023 as per the policy dated 20.07.2022. The base price of both the plots was kept as Rupees 80,87,000/- The 5 %

amount  towards  earnest  money  deposit  was  Rupees  4,04,350/- which  the  petitioner  deposited  for  both  the  plots  separately  on

10.05.2023. The petitioner participated in the auction and gave the bid of Rupees 81,07,000/- for each of the plot. As per the petitioner she was declared H1 bidder in the auction held on 11.05.2023 and she  deposited  Rupees  8,10,700/-  each  for  both  the  plots  on

12.05.2023, As per the petitioner she was waiting for issuance of. LOI  and  when  no  intimation  was  received,  she  approached  the respondents  to  enquire  about  the  status  of  LOI  and  she  was informed  that  LOI  will  be  issued  shortly.  She  sent  letter  dated

13.09.2023 to issue LOI. However she received back the amount in her account on 13.09.2023 deposited by her towards 10% amount. The petitioner has taken the ground that her bid was accepted and she  was  declared  as  highest  bidder.  The  petitioner  has  also submitted that LOI was issued to the other successful bidders and she  has  been  discriminated  She  has  been  refunded  the  amount without assigning the reason and informing her and thus, against the e-auction policy. The petitioner has taken the stand that as per e-auction policy dated 20 07.2022, the decision to accept or reject the bid was to be taken within a period of 30 days of the auction which was not taken, hence petitioner is deemed to be allottee of the plots. She was declared as the successful bidder. She has requested to issue LOl of the plot numbers 399 & 401, Sector-5, Karnal.

5. The Chief Controller of Finance, HSVP has admitted the fact of auction of the plot numbers 399 & 401, Sector-5, Karnal with reserve price of Rupees 80,87,000/-, where the petitioner was the highest bidder for an amount of Rupees 81,07,000/- in respect of each plot. The fact of deposit of earnest money deposit i.e. 5% of reserve price and further, 5 % of the quoted bid amount to complete 10%  of  the  bid  amount  is  admitted.  It  has  been  submitted  that thereafter, when the matter was under process for decision on bids, it came to notice in June, 2023 that while calculating the reserve price of Rupees 80,87,000/-the collector rate was erroneously taken at Rupees 27,508/- per square meter which was the rate fixed for year 2022-2023 situated in Sector-5, Karnal. The correct collector

rate was Rupees 29,900%- per square meter for the year 2023-2024 as  per  which  correct  reserve  price  come  to  Rupees  83,76,400/. Hence, bid given by the petitioner was rejected by the then Chief Administrator  and  amount  has  been  refunded  vide  memo  no. 188898 dated 01.09.2023. Thus, no Letter of Intent could have been issued.

6.  In  the  light  of  above  factual  position,  claim  of  the petitioner for  issuance of Letter of Intent is liable to be rejected. No doubt, the petitioner emerged as the highest bidder in the e-auction held on 11.05.2023 and she completed payment towards 10 % of the quoted bid amount. The said deposit was a mandatory requirement before the bid could have been evaluated and thus, the said deposit conferred no right upon the petitioner for allotment except to extent of her bid being considered and evaluated. It is a fact that her bid was not accepted by the competent authority as it came-to light that auction has been held on the reserve price which was erroneously calculated by applying the wrong collector rate. The said action was in conformity with the clause no. 17 of the e-auction policy dated

20.07.2022  which  provided  that  the  competent  authority  reserves the  right  to  accept  or  reject  any  bid  or  withdraw  any  or  all  the properties from e-auction or cancel/postpone the e-auction, without assigning any reason. The Petitioner was aware of all the terms and conditions and having accepted the same had submitted her bid. Having participated in the auction process and thereafter having come  to  know  that  her  bid  was  not  accepted  and  amount  was refunded, it would not lie in her mouth, to turn around and contend in terms not in consonance with the policy.

7. That consequent to the rejection of bid by the competent authority for the above reasons, letter bearing memo no. HSVP-CCF-(e-Auction)/2023/188853 dated 01.09.2023 has been issued to the HDFC Bank, Chandigarh to refund the earnest money deposit and post event amount alongwith registration charges to 39 bidders including  the  present  petitioner.  The  amount  refunded  to  the petitioner was Rs. 811700/- each qua the plots. As admitted by the petitioner,  she  got  the  refund  of  the  amount  through  RTGS  on

13:09.2023.  The  contention  of  the  petitioner  that  she  was  not informed of the reasons for refund of the amount is not made out from e-auction terms. However, at same time, it is a fact that now bidders have been started to be informed of the reasons for rejection of bid or cancellation of auction. I am of the considered view that had the action to reject the bid not being taken in the matter, the public  exchequer  would  have suffered.  The  correct  reserve  price come to Rupees 83,76,400/- and bid of the petitioner for Rupees 81,07,000/-on comparison show that the higher bid was even less than the correct reserve price. Thus, the bid given by the petitioner for an amount of Rupees 81,07,000/- can never be said to be true and proper value of the plot in question. The auction after all is a price discovery mechanism and is basically an exercise in raising revenues for the Government. In view of these principles of law, bid in the present case was rightly not accepted as not only the price that the plot fetched in auction held in present case was not the proper price but same would have affected the auction price of the similar  plots  in  future  as  ultimately,  the  auction  price  plays  an important part in fixation of the reserve price. It is a well settled law that where private interest is weighed against the public interest, the public  interest  shall  prevail.  Therefore,  the  bid  was  rightly  not accepted. In view of these reasons, the stage of issuance of Letter of Intent never arose in the present case. Hence, plea to issue Letter of Intent is not sustainable in the eyes of law.

8. The plea of the petitioner that it was mandatory to accept or reject the bid within a period of 30 days of the auction and on expiry of 30 days period bid is deemed to have been accepted and HSVP  was  mandated  to  issue  the  Letter  of  Intent,  cannot  be accepted. Such a plea is not borne out from any of the clauses of the e-auction policy and will be devastating for the revenue of the State.  Such  a  plea,  if  allowed  to  sustain  would  mean  automatic acceptance  of  any  bid.  The  plea  of  the  petitioner  that  a  legally binding and enforceable contract came into existence thereby, is also liable to be rejected. The Hon'ble Courts have accepted that even  where  Letter  of  Intent  is  issued,  it  is  not  an  "offer".  It  is

merely an "intended offer". It was a stage prior to giving the offer. The inference can be raised from the terms and conditions of the LOI that it was an "invitation to offer" and the intended buyer was to accept the said invitation by way of adhering to the schedule of payment. The intended buyer was required to give an "offer" by way  of  making  100%  payment  of  the  bid  amount  which  was  to accept by the authority by way of issuance of "letter of allotment." The law is settled on the point that merely being the highest bidder and without there being, an allotment letter, the contract between the parties is not complete. In the present case, even the bid had not been accepted hence plea of the petitioner that there have arisen legal and binding contract merits rejection."

A Perusal of the order shows that the matter was considered from all angles and a well reasoned speaking order has been passed by the respondents. Applying the principles laid down in the judgments referred to in the preceding paragraphs and considering the facts of the case, we do not find any reason to interfere in the said order. In view of the facts and circumstances aforementioned, we find the writ petition to be devoid of merit and the same is accordingly dismissed.

(ARUN PALLI)                   (VIKRAM AGGARWAL) JUDGE                   JUDGE

06.08.2024 Prince Chawla Whether speaking/reasoned :     Yes/No. Whether reportable :       Yes/No.

IN THE HIGH COURT OF PUNJAB AND HARYANA AT CHANDIGARH CWP-18708-2024 Date of Decision: 06.08.2024 Sunita Kumari ….Petitioner Versus State Of Haryana and Others ....Respondents CORAM: HON'BLE MR. JUSTICE ARUN PALLI HON'BLE MR. JUSTICE VIKRAM AGGARWAL Present: Mr. Anshul Gupta, Advocate for the petitioner. Mr. Deepak Sabherwal, Advocate for the respondents. ****