Da Bodega Hospitality v. Sate of Haryana, Department of Excise and Taxation

SANJEEV PRAKASH SHARMA, J. The petitioners have preferred this joint writ petition praying for quashing of Clause 9.8.8 of the Haryana Excise Policy 2024-25 to the extent it prohibits the bars/ pubs in all other districts of the State of Haryana barring Gurugram and Faridabad from operating beyond 12.00 midnight.

2.     It is the grievance of the petitioners who are holding L-4/L-5 license of bars/ pubs situated at District Panchkula that while they had been granted licenses in the form of L-4 and L-5 for the year  2023-24. As per the Excise Policy of 2023-24, hours of sale in bars and pubs were provided and they were to remain open upto 02.00 AM in the State with a provision to further extend upto 08.00 AM on payment of additional annual fee of ` 20 lacs per annum. For 2024-25, so far as petitioner nos. 1 to 6 are concerned, their licenses have been renewed. As far as petitioner no. 7 is concerned, it is stated that he has yet to obtain license as he is still developing his site. CWP No. 16332 of 2024                   -2-

3.    Duration of the policy for the year 2024-25 is from 12.06.2024 to 11.06.2025. While the other conditions for grant of L-4 and L-5 license are the same as were in the previous policy, the respondents have changed the hours of sale in bars and pubs and it has been laid down that the licensed bar for L-4/L-5/L-10E/L-12C/L-12G etc. would be allowed to remain open up to 12.00 AM (midnight) in the State. However, the timings of the bar licenses in Faridabad and Gurugram Districts can be further extended up to

02.00 AM on payment of additional annual fee of ` 20 lacs per annum. It can further be extended from 02.00 AM onwards on payment of additional annual fee of ` 5 lacs per annum for every additional hour in the said two districts.

4.     Learned  Senior  counsel  for  the  petitioners  submits  that  the petitioners had after receiving the licenses for the year 2023-24 developed the infrastructure  for  continuing the bars/pubs  for the  entire night.  Night clubs have been set up by them and the people attending the said pubs come from well educated families and there have been no untoward incident. The petitioners are running hospitality business and have spent huge amount of crores of rupees. By making an amendment in Clause 9.8.8 of the Excise Policy 2024-25, it is submitted that the petitioners have been deprived of their right to continue their business late beyond 12.00 midnight. It is further submitted that the petitioners have suffered huge loss on account of said Rule  which  applies  to  their  district,  namely,  Panchkula,  while  similarly situated other license holders of L-4 and L-5 operating in Gurugram and Faridabad have been allowed to continue to operate their business for the entire night albeit on payment of extra fees which the petitioners are also ready to pay but they have been ousted from applying and consideration for CWP No. 16332 of 2024                   -3-

5.     It is further submitted by learned Senior Counsel that similarly situated persons cannot be allowed to be treated by different yard sticks. He submitted that in terms of parity, the license holders of L-4 and L-5 situated at Gurugram and Faridabad have been given hours in all respect similar to the petitioners. Both the license holders of Gurugram and Faridabad have paid the same fee for operation of licenses, while the provisions laid down a fixed criteria to operate upto 12.00 AM, option has been made available to the owners of pubs and bars of Gurugram and Faridabad to continue their business operation and earning upto 02.00 AM. Thus, it is submitted that it is a  case  of  discrimination.  Similarly  placed  persons  have  been  treated differently  by  the  authorities.  The  business  of  the  petitioners  has  been impacted on account of arbitrary decision taken by the respondents.

6.     Further it is submitted by learned senior counsel that no reasons have come forward for treating the petitioners dissimilar. They should also be  allowed  to  get  the  timings  extended  upto  02.00  AM  on  payment  of additional fee of ` 20 lacs per annum. Further they should be allowed to extend the time by hours in terms of the conditions extended for vendors, bar and hotel owners in Gurugram and Faridabad.

7.     Learned Senior counsel for the petitioners also submitted that neither there has been any untoward incident of violation of rules nor any allegation of unrest on account of late night clubs, which were being run by the petitioners during the year 2023-24. He submits that change of time in the present policy is not based on sound principles. He submits that the said Clause  seems  to  take  away  the  bread  and  butter  of  the  petitioners  and violates the right to do business in comparison to the similarly situated liquor vendors and club owners of Districts of Gurugram and Faridabad in the State of Haryana. CWP No. 16332 of 2024                   -4-

8.     It  is  further  submitted  by  learned  senior  counsel  that  the petitioners  and  L-4  and  L-5  license  holders  of  Gurugram  and  Faridabad Districts are similarly situated to the petitioners and two different yard sticks cannot be allowed to be used. He, therefore, prays for quashing the said Clause  of  Policy  and  allow  all  L-4  and  L-5  license  holders,  who  have applied, for extension of time along with the requisite fee to operate in parity with Gurugram and Faridabad districts.

9.     Learned Senior counsel for the petitioners also submitted that similarly situated persons should not be discriminated and equal protection of law is available to all persons who are similarly situated

10.     Learned  Senior  counsel  for  the  petitioners  relies  on  the Supreme Court judgments in Shri Ram Krishna Dalmia vs Shri Justice S. R.  Tendolkar  and  others  AIR  1958  SC  538;  The  State  of  Gujarat  and another vs Shri Ambica Mills Limited, Ahmedabad and another (1974) 4 SCC 656; Gauri Shanker and others vs Union of India and others (1994) 6 SCC 349; Dhirendra Pandua vs State of Orissa and others (2008) 17 SCC 311; Union Carbide Corporation and others vs Union of India and others

(1991)  4  SCC  584;  M.J.  Sivani  and  others  vs  State  of  Karnataka  and others (1995) 6 SCC 289; Khoday Distilleries Limited and others vs State of  Karnataka  and  others  (1995)  1  SCC  574;  Confederation  of  Ex-Servicemen Association and others vs Union of India and others (2006) 8 SCC 399; State of M.P. and others vs Nandlal Jaiswal and others (1986) 4 SCC  566  and  Division  Bench  judgment  of  this  Court  in  Unique  Wine Company vs State of Punjab and others 2012 SCC OnLine P&H 20248.

11.     So far as the State is concerned, learned counsel for the State, namely,  Mr.  Sharan  Sethi,  Additional  Advocate  General,  Haryana,  has supported the policy. He submits that the petitioners have applied licenses CWP No. 16332 of 2024                   -5-

under the Policy of 2024-25 and have been granted licenses. The conditions would, therefore, be binding upon them. He further submits that it is for the State to frame the policy. So far as the time schedule for sale in pubs and bars of any areas or locality is concerned, the power is available with the State Government as well as with the Finance Commissioner under the Act and  the  Rules.  The  reasons  may  not  be  mentioned  in  the  reply  by  the respondents, however, it is stated that the time schedule originally under the policy of 2024-25 was same for all. The time schedule of 2023-24 was being adopted,  however,  on  account  of  the  decision  taken  by  the  Council  of Ministers, the policy decision for two districts was taken. It is fairly stated that while the reasons may not be mentioned in the order, however, there has been  detailed  deliberations  by  the  Ministers  under  the  Chairmanship  of Hon'ble Chief Minister, therefore, there is no interference warranted.

12.     It is further submitted by learned counsel for the State that the provisions cannot be quashed and set aside merely at the hands of whims and fancies of the concerned applicants. The time schedule can be different for two different localities. He submits that the question of Article 14 of the Constitution of India would have no application with regard to distribution of license and sale of liquor, as the same is not found to be a commercial right for business of liquor. He submits that no fundamental right has been violated  and  a  commercial  difficulty  in  a  particular  region  cannot  be  a ground to set aside the policy decision taken by the Cabinet of Haryana.

13.     Learned State counsel has also submitted that the rule making power is available with the State Government under the Act and the same does not warrant any interference. He relies on judgment of Hon'ble the Supreme Court in Assistant Excise Commissioner and others vs Issac Peter and others 1994 (4) SCC 104; and Division Bench judgments of this Court CWP No. 16332 of 2024                   -6-

in M/s Rattan Singh Kishore Chand and Co. vs State of Haryana 1998 (1) RCR  (Civil)  448;    Naresh  Kumar  and  others  vs  State  of  Haryana  and others  2022  (3)  RCR  (Civil)  94;  and  M/s  Darshan  Singh  &  Company, Moga vs State of Punjab and others 2024 NCPHHC 49641 in support of his contention.

14.     We have considered the submissions.

15.      The  hours  of  sale  provided  in  Clause  9.8.8  of  the Haryana  Excise  Policy  2023-24  (from  12.06.2023  to  11.06.2024)  are  as under:- "9.8.8 HOURS OF SALE IN BARS AND PUBS: L-4/L-5/L-10E/L-12C/L-12G  etc.  licensed  bars  can  remain open up to 02.00 AM in the State. The timings of these bars licenses can be further extended upto 08.00 AM on payment of additional annual fee of Rs. 20 Lakh per annum."

The Excise Policy for the year 2024-25 was brought into force with effect from 12.06.2024 to 11.06.2025. The preamble and purpose of excise policy are as under:-"The Excise Policies of the State have successfully achieved  and  strengthened  the  long  term  objectives  of breaking  the  cartels,  broad-basing  the  trade  by facilitating  the  entry  of  new  players  of  even  modest means,  simplifying/unifying  the  structure  of  wholesale supply  of  liquor  by  giving  wholesale  licenses  to  retail licensees, establishing a transparent system of allotment of retail outlets, complete check on manufacturing/sale of spurious  liquor,  thwarting  all  attempts  of  evasion  of excise  levies,  plugging  the  leakage/pilferage, optimization of revenue, creating ambience for legitimate and responsible drinking, providing good quality liquor CWP No. 16332 of 2024                   -7-

at reasonable price to those who drink and to minimize the social cost of consumption. Maximization of Government Revenue to generate resources that can be utilized to finance developmental projects is always accorded a high priority on the agenda by  the  policy  planners.  However,  when  it  comes  to framing  a  policy  such  as  Excise  Policy,  social considerations and ramifications also assume paramount significance. An ideal Excise Policy, therefore, not only has  to  strike  a  delicate  balance  between  the  twin objectives  of  preventing  dominance  in  liquor  trade  or social  degeneration  on  the  one  hand  and  securing  an optimum revenue for the Government on the other, but also  has  to  address  the  concerns  of  all  the  four  key stakeholders i.e. the Government, the Manufacturers, the Licensees and Consumer alongwith social considerations and ramifications. While  preparing  Excise  Policy,  2023-24,  the challenges  thrown  by  excise  policies  of  neighbouring States have been borne in mind, as 21 out of 22 districts are bordering with other States. Besides, several changes are being introduced with a view to delegate, to ensure Ease of Doing Business and increase transparency."

16.     The policy lays down the restrictions of location of Vends and Sub-Vends  on  scheduled  roads,  establishment  of  vends  subject  to compliance of various provisions of the local bye-laws, Food Safety and Standard Authority of India, Controlled Areas Restriction of Unregulated Development and other laws, which may be applicable to the areas. The policy  also  mentions  of  there  being  no  vends  where  gurukuls  are functioning.  Certain  authorized  drinking  places  have  also  been  provided known as Tavern, as mentioned in Clause 1.4 of the Policy. Taverns have been granted at a fixed fee for different districts. For Gurugram, it is 3% of the license fee of the zone. For Faridabad, Panchkula and Sonepat, it is 2% VARINDER SINGH CWP No. 16332 of 2024                   -8-

of the license fee of the zone and for other remaining districts, it is 1%. Thus,  we  find  that  the  policy  lays  down  different  criteria  for  different districts. Grant of L-4, L-5 and other bar licenses has been provided under Clause 9.8.1 and the license of existing personal bars located anywhere in the  State  would  be  renewed  by  the  concerned  DETC  (Excise).  Similarly license of bar in a golf club (L-12C) is also granted as per Clause 9.8.1.1. The said annual license is granted to a club of repute for the districts having Metropolitan Development Authority at annual license fees of ` 20 lacs. For other districts, the annual fee is ` 10 lacs. For L-12C license granted in a residential  condominium  in  District  Gurugram  it  is  `  15  lacs  and  in Faridabad, it is ` 12 lacs while in other districts it is ` 8 lacs. However, in army sponsored club like Sirhind Club, Ambala, the license fee is ` 5 lacs. License fee for L-4 and L-5 in District Gurugram having grading of 3 star hotel, is ` 22 lacs, while for Faridabad, Panchkula and Sonepat it is ` 16 lacs and for all other districts, it is ` 12 lacs.

17.    Having noticed above factors, we find that the excise policy deals differently for different licenses for different districts in the State of Haryana. The license holders of L-4 and L-5 of Districts of Faridabad and Gurugram and for that matter other districts including Panchkula cannot be said to be similarly situated nor it can be said that they are a singular class qua excise policy.

18.    This Court is of the firm view and it is well settled that Article 14  of  the  Constitution  formulates  class  legislation.  However,  reasonable classification for the purpose of achieving the ends of legislation would not violate Article 14 of the Constitution.

19.    In Khoday Distilleries Limited's case (supra), the Constitution Bench of Hon'ble the Supreme Court was examining the Andhra Pradesh CWP No. 16332 of 2024                   -9-

(Regulation  of  Wholesale  Trade,  Distribution  and  Retail  Trade  in  Indian Liquor and Foreign Liquor, Wine and Beer) Act, 1993. The challenge was to the vires of the said Act. The High Court had held that the amendments made in the Rules as well as the Act were not invalid as they only violated the right to carry out trade in liquor, which is not fundamental.

20.    Thus,  the  Supreme  Court  was  to  answer  as  to  whether  the petitioners had a fundamental right to carry out trade in liquor and the other question was whether the taking over of trade of liquor during the validity of the license by imposing prohibition could be said to be unjustified. Having noticed  the  various  provisions  and  the  intricacies  of  Article  19  of  the Constitution of India, the Apex Court held as under:- "60. We may now summarise the law on the subject as culled from the aforesaid decisions.

(a)   The rights protected by Article 19(1) are not absolute but qualified. The qualifications are stated in clauses (2) to

(6) of Article 19. The fundamental rights guaranteed in Article 19(1)(a) to (g) are, therefore, to be read along with the said qualifications. Even the rights guaranteed under the Constitutions of the other civilized countries are  not  absolute  but  are  read  subject  to  the  implied limitations on them. Those implied limitations are made explicit  by  clauses  (2)  to  (6)  of  Article  19  of  our Constitution.

(b)  The right to practise any profession or to carry on any occupation,  trade  or  business  does  not  extend  to practising  a  profession  or  carrying  on  an  occupation, trade  or  business  which  is  inherently  vicious  and pernicious, and is condemned by all civilised societies. It does not entitle citizens to carry on trade or business in activities which are immoral and criminal and in articles or goods which are obnoxious and injurious to health, safety and welfare of the general public, i.e., res extra CWP No. 16332 of 2024                   -10-

commercium,  (outside  commerce).  There  cannot  be business in crime.

(c)  Potable  liquor  as  a  beverage  is  an  intoxicating  and depressant  drink  which  is  dangerous  and  injurious  to health  and  is,  therefore,  an  article  which  is  res  extra commercium  being  inherently  harmful.  A  citizen  has, therefore, no fundamental right to do trade or business in liquor.  Hence  the  trade  or  business  in  liquor  can  be completely prohibited.

(d)   Article  47  of  the  Constitution  considers  intoxicating drinks and drugs as injurious to health and impeding the raising of level of nutrition and the standard of living of the  people  and  improvement  of  the  public  health.  It, therefore, ordains the State to bring about prohibition of the consumption of intoxicating drinks which obviously include liquor, except for medicinal purposes. Article 47 is one of the directive principles which is fundamental in the governance of the country. The State has, therefore, the power to completely prohibit the manufacture, sale, possession,  distribution  and  consumption  of  potable liquor  as  a  beverage,  both  because  it  is  inherently  a dangerous article of consumption and also because of the directive principle contained in Article 47, except when it is used and consumed for medicinal purposes.

(e)   For the same reason, the State can create a monopoly either  in  itself  or  in  the  agency  created  by  it  for  the manufacture,  possession,  sale  and  distribution  of  the liquor  as  a  beverage  and  also  sell  the  licences  to  the citizens for the said purpose by charging fees. This can be done under Article 19(6) or even otherwise.

(f)  For  the  same  reason,  again,  the  State  can  impose limitations and restrictions on the trade or business in potable liquor as a beverage which restrictions are in nature  different  from  those  imposed  on  the  trade  or business in legitimate activities and goods and articles which  are  res  commercium.  The  restrictions  and VARINDER SINGH CWP No. 16332 of 2024                   -11-

limitations on the trade or business in potable liquor can again  be  both  under  Article  19(6)  or  otherwise.  The restrictions  and  limitations  can  extend  to  the  State carrying on the trade or business itself to the exclusion of and elimination of others and/or to preserving to itself the right to sell licences to do trade or business in the same, to others.

(g)  When the State permits trade or business in the potable liquor with or without limitation, the citizen has the right to carry on trade or business subject to the limitations, if any, and the State cannot make discrimination between the citizens who are qualified to carry on the trade or business.

(h)   The State can adopt any mode of selling the licences for trade or business with a view to maximise its revenue so long as the method adopted is not discriminatory.

(i)   The  State  can  carry  on  trade  or  business  in  potable liquor notwithstanding that it is an intoxicating drink and Article 47 enjoins it to prohibit its consumption. When the State carries on such business, it does so to restrict and  regulate  production,  supply  and  consumption  of liquor which is also an aspect of reasonable restriction in the interest of general public. The State cannot on that account  be  said  to  be  carrying  on  an  illegitimate business.

(j)  The mere fact that the State levies taxes or fees on the production, sale and income derived from potable liquor whether the production, sale or income is legitimate or illegitimate, does not make the State a party to the said activities.  The  power  of  the  State  to  raise  revenue  by levying taxes and fees should not be confused with the power of the State to prohibit or regulate the trade or business in question. The State exercises its two different powers on such occasions. Hence the mere fact that the State  levies  taxes  a  and  fees  on  trade  or  business  in liquor or income derived from it, does not make the right VARINDER SINGH CWP No. 16332 of 2024                   -12-

to  carry  on  trade  or  business  in  liquor a  fundamental right, or even a legal right when such trade or business is completely prohibited.

(k)   The State cannot prohibit trade or business in medicinal and toilet preparations containing liquor or alcohol. The State can, however, under Article 19(6) place reasonable restrictions on the right to trade or business in the same in the interests of general public.

(l)   Likewise, the State cannot prohibit trade or business in industrial alcohol which is not used as a beverage but used  legitimately  for  industrial  purposes.  The  State, however, can place reasonable restrictions on the said trade or business in the interests of the general public under Article 19(6) of the Constitution.

(m)   The  restrictions  placed  on  the  trade  or  business  in industrial alcohol or in medicinal and toilet preparations containing liquor or alcohol may also be for the purposes of preventing their abuse or diversion for use as or in beverage."

21.    Learned  counsel  for  the  petitioners  has  attempted  to  plinth submissions on the observations of the Apex Court in the aforesaid paras (g) and (h).

22.    We have carefully considered the said aspect of law as stated by the Apex Court with regard to the present case. As noticed hereinabove, the petitioners are carrying on business of sale of liquor in their pubs and bars at Panchkula, the persons situated at Gurugram and Faridabad cannot be said to be similarly situated. The amount of license fee which they have to pay is different  from  what  is  being  paid  by  license  holder  at  Panchkula.  While license fee for Panchkula and Faridabad is ` 12 lacs, the license fees for Gurugram is ` 15 lacs, while license fee for other remaining districts it is ` 5 lacs.  The  time  for  sale  of  liquor  has  been  generally  fixed  as  upto  12.00 CWP No. 16332 of 2024                   -13-

midnight. The only concession given to bar license holders of Faridabad and Gurugram is that they may apply with additional fee of ` 20 lacs per annum for extension upto 02.00 AM with further additional facility to pay ` 5 lacs per annum for extension of time for every additional hour. The policy of granting extension of time to Districts Faridabad and Gurugram has been answered by  the  affidavit  filed  by  the  Collector  (Excise)  stating  that  the decision for different timings has been taken in its wisdom by the Council of Ministers in its meeting held on 15.05.2024. While reasons may not have come  forward  to  the  Department,  we  would  refrain  ourselves  from examining the policy decisions of Council of Ministers. The entire excise policy is itself having different yard sticks for different districts. Thus, the observations  of  Constitutional  Bench  of  Supreme  Court  in  Khoday Distilleries Limited's case (supra) would have no application to the facts of the present case. We, therefore, reject the contention of learned counsel for the  petitioners  that  there  is  any  discrimination  meted  out  to  the  license holders of Panchkula.

23.    In  Darshan  Singh  &  Company,  Moga  's  case  (supra),  the Division Bench headed by one of us had examined the excise policy wherein the contention was raised relating to the increase of application fee. After examining the power of the State Government to make rules under Section 58 of the Punjab Excise Act, 1914, and after considering the law as laid down in Panna Lal vs State of Rajasthan 1975 (2) SCC 633, Mary vs State of Kerala (2014) 14 SCC 272 and Issac Peter's case (supra), we had held that  the  right  to  trade  of  liquor  is  not  a  fundamental  right  and  it  is  an exclusive domain of the State to frame its own excise policy. The principles of natural justice do not have any application. CWP No. 16332 of 2024                   -14-

24.     Similarly with reference to Punjab Excise Act, another Division Bench of this Court in M/s Rattan Singh Kishore Chand and Company's case (supra) has observed that the State possesses a complete right of control over all aspects of trade in liquor.

25.    That apart, once the petitioners have obtained license under the said  Excise  Policy  and  are  doing  their  business  in  the  terms  laid  down therein, they cannot turn around and challenge part of the said policy which does not suit them. Principle of 'take it or leave it' has to be accepted and applied in contractual matters. Where a person wants to do liquor trade, he would have to accept the conditions as framed by the State. No one has stopped the petitioners from doing business at Gurugram, if they found it to be more lucrative. The contention that the petitioners' business has been affected because of the change of the excise policy for the subsequent year is also  found  to  be  without  basis.  As  noticed  in  the  aforesaid  judgment,  a person who is carrying on liquor trade would know what is in store for him for the entire year. Change in excise policy for each year is well known to all.

26.    This Court would be slow to put its own views with regard to the  excise  policy.  Therefore,  we  reject  the  contention  of  the  petitioners. However,  we  are  unable  to  stop  ourselves  from  making  observations regarding  allowing  sale  of  liquor  for  the  entire  night.  While  the  Excise Policy mentions of having noticed social verification and social degeneration at the time of framing the policies, it cannot be remained unnoticed that if the people are allowed to stay all night at bars and pubs, the social strain of Indian society is seriously hampered. Excess drinking and indulging in night life in Indian society is still a social taboo. While we may not be understood to  discourage  night  clubs  but  the  policy  makers  ought  to  take  into CWP No. 16332 of 2024                   -15-

consideration the Indian culture and also consider the that the percentage of literacy and mature understanding and repercussions of excessive drinking is yet  a  far  reaching  goal.  While  few  of  the  States  of  India  have  applied absolute prohibition and most of the States have laid down a time schedule for selling of liquor. Once a time schedule is laid down, there should be no provision  for  granting  extension  of  the  said  time  for  the  entire  night  by taking  extra  money.  A  balance  has  to  be  struck  between  the  amount  of revenue being earned vis-?-vis maintaining and nurturing the culture of the State.  It  is  expected  that  the  State  shall  take  into  consideration  our observations while framing the future excise policy.

27.     With  the  aforesaid  observations  and  findings  arrived  at hereinabove, the writ petition is dismissed.

28.    Let copy of this order be forwarded to the Chief Secretary of State  of  Haryana  for  noticing  the  observations  while  framing  policy  in future.

29.    All pending applications stand disposed of.

30.    No costs.

(SANJEEV PRAKASH SHARMA) JUDGE

04.12.2024            (SANJAY VASHISTH) vs                 JUDGE

CWP No. 16332 of 2024 -1- IN THE HIGH COURT OF PUNJAB AND HARYANA AT CHANDIGARH CWP No. 16332 of 2024 (O&M) Reserved on : 25.11.2024 Date of Pronouncement : 04.12.2024 DA Bodega Hospitality and others …Petitioners Versus State of Haryana and others …Respondents CORAM: HON'BLE MR. JUSTICE SANJEEV PRAKASH SHARMA HON'BLE MR. JUSTICE SANJAY VASHISTH Present: Mr. Anand Chhibbar, Senior Advocate assisted by Ms. Shreya B. Sarin, Advocate, Mr. Vaibhav Sahni, Advocate, Mr. Manu Loona, Advocate, for the petitioners. Mr. Sharan Sethi, Additional Advocate General, Haryana. ***