R.S Verma v. Haryana Right to Service Commission and Anr

VINOD S. BHARDWAJ, J. (Oral)

1.k Challenge  in  the  present  writ  petition  is  to  the  order  dated

11.06.2018 (Annexure P-8) passed by respondent no. 1 i.e. Haryana Right to Service Commission whereby the Commission, while acting upon the complaint given by respondent no. 2 and on exercising its power under Section 17(1) (d) of the  Haryana  Right  to  Service  Act,  2014  (hereinafter  referred  as  HRSC  Act, 2014), has recommended disciplinary action to be initiated against the petitioner for dereliction of his statutory duties. Facts of the case: -

2.k Respondent No 2 submitted a letter dated 17.11.2017 in the Estate Office of HSVP, Hisar requesting therein for correction of the account statement and refund of the excess amount in respect of SCO No. 50, UCE-1, Hisar which was allotted to him vide allotment letter dated 14.10.1981 (Annexure P-1). In

the meanwhile, when his application was under consideration as the allotment was  of  the  year  1981,  respondent  no.  2  hurriedly  filed  an  appeal  dated

22.12.2017 under HRSC Act, 2014 before the First Appellate Authority-cum-Administrator, HUDA, Hisar (Annexure P-2).

3.k The Learned First Appellate Authority-cum-Administrator, HUDA, Hisar vide order dated 11.01.2018 disposed off the first appeal on the ground that the same is not covered under the HRSC Act, 2014. However, the Learned First  Appellate  Authority  while  disposing  off  the  appeal,  directed  the  Estate Officer, Hisar for issuing strict direction to the concerned official for taking action on  the letter dated  17.11.2017  of  respondent  no. 2  and  to  correct  the account statement to the extent as to whether any extra amount is to be paid or not and directed that the action be taken in accordance with HUDA rules at the earliest (Annexure P-3).

4.k In compliance of the order dated 11.01.2018, the Estate Officer, Hisar  vide  memo  No  1785  dated  25.01.2018  (Annexure  P-4)  supplied  the required  account  statement  along  with  a  cheque  bearing  no.  001235  dated

25.01.2018 of Rs 12,893 drawn on HDFC Bank to the respondent no. 2 against the letter dated 17.11.2017.

5.k Respondent no.2, not being satisfied by the account statement and ndrefund, preferred 2  appeal (Annexure P-5) under HRSC Act, 2014 before the office  of  the  petitioner  who  was then posted  as  Administrator  (HQ),  HSVP, Panchkula  and  the  same  was  received  in  the  office  of  the  petitioner  on

08.02.2018 and on the same day it was down marked to the concerned officer.

Thereafter the appeal was forwarded to Chief Architect, HSVP, Panchkula being the nodal officer. The said nodal officer down marked the file for comments from  the  concerned  quarter  and  was  put  up  again  before  the  petitioner  on

13.04.2018, however, till then the 60 days time-period of deciding Appeal, as per the HRSC Act, 2014, had already lapsed.

6.k However, without waiting for the period of 60 days to lapse from ndthe date of 2  Appeal as provided under the HRSC Act, 2014, respondent no. 2 approached  respondent  no.  1  for  redressal  of  his  grievances  on  15.03.2018 (Annexure P-6), who while exercising the powers under Section 17 (1) (b) of the HRSC Act, 2014 issued notice to the petitioner.

7.k The petitioner filed his reply before respondent no. 1 on 11.06.2018 (Annexure  P-7),  however,  the  Commission  vide  order  dated  11.06.2018 imposed  penalty  of  Rs.  5000  on  the  Estate  officer  and  directed  initiation of disciplinary  action  against  the  petitioner  exercising  of  power  granted  under section 17 (1) (d) & (h) of the HRSC Act, 2014 (Annexure P-8). Arguments by the Petitioner: -

8.k Learned Counsel for the petitioner contends that the First Appeal preferred by the respondent no. 2 was disposed of vide order dated 11.01.2018 after observing that the Appeal preferred by respondent no. 2 does not come under the purview of the HRSC Act, 2014 and it was only on humanitarian grounds that a direction was issued to the Estate Officer to direct the concerned official  for  correction  of  account  statement  of  the  respondent  no.  2  as raised/asked  by  him  vide  letter  dated  17.11.2017.  He  contends  that  while

complying with the order of the Learned First Appellate Authority, memo no. 1785 dated 25.01.2018 was issued by the Estate Officer whereby refund of the excess amount of Rs. 12,893 in respect of SCO No. 50, UCE-1, Hisar was issued to respondent no. 2 vide cheque bearing no. 001235 drawn on HDFC Bank.

9.k He further contends that notwithstanding a clear finding of non-maintainability of the Appeal preferred by the respondent no. 2 being recorded, respondent  no.  2  preferred  Second  Appeal  before  the  Second  Appellate Authority under the HRSC Act, 2014 which came before the petitioner by virtue of  him  being  the  Administrator  (HQ),  HSVP,  Panchkula  on  08.02.2018.  He contends that the petitioner immediately took the requisite action required and on the same day it was down marked to the concerned officer. Thereafter the appeal  was  forwarded  to  Chief  Architect,  HSVP,  Panchkula  being  the  nodal officer. The said nodal officer down marked the file for comments from the concerned quarter and the same was put up again before the petitioner only on

13.04.2018.

10.k However, notwithstanding that a prompt action was already taken by the petitioner on the Second Appeal preferred by respondent no. 2 and the redressal  of  the  same  was  in  process,  the  said  respondent  approached  the Commission  i.e.  respondent  no.  1  on  the  ground  that  the  Second  Appeal preferred was not decided in the time bound manner as prescribed under the HRSC Act, 2014 and a further prayer to take action against the erring officials was also made. Learned Counsel for the Petitioner contends that respondent no.1 passed the impugned order without appreciating the facts and the reply filed by

the petitioner. He contends that the HRSC Act, 2014 provides a mechanism for redressal of grievance in case any party is denied any notified service within the specified time, however, in the present case respondent no. 2, even after getting the service as was asked for, has raised disputed question of facts with regard to calculation and refund, which ought not to be decided under the provisions of HRSC Act, 2014.

11.k  He further contends that respondent no.1 has not considered the explanation given by the petitioner and that the appeal had been filed before the Commission even prior to the expiry of 60 days period as provided under section 7 (2) of the HRSC Act, 2014. He states that the respondent no. 1 has failed to consider that the period of 60 days provided for deciding the second appeal is in fact directory in nature and not mandatory as is clear from the bare reading of the same. To buttress his submission, he has placed reliance on the Judgment of the Hon'ble Supreme Court in the matter of C. Bright vs. District Collector and Others reported as (2021) 2 SCC 392 to contend that the use of word "shall" in a statute shall not be mandatory unless language so prescribes and is directory in nature. The relevant part of the judgment is extracted as under: - "8.     A well settled rule of interpretation of the statutes is that the use of the word "shall" in a statute, does not necessarily mean that in every case it is mandatory that unless the words of the statute are literally followed, the proceeding or the outcome of the proceeding, would be invalid. It is not always correct to say that if the word may has been used, the statute is only permissive

or  directory  in  the  sense  that  non-compliance  with  those provisions will not render the proceeding invalid (State of U.P. v. Manbodhan Lal Srivastava, AIR 1957 SC 912) and that when a statute uses the word "shall", prima facie, it is mandatory, but the Court  may  ascertain  the  real  intention  of  the  legislature  by carefully at- tending to the whole scope of the statute (State of U.P.  &  Ors.  v.  Babu  Ram  Upadhya,  AIR  1961  SC  751).  The principle  of  literal  construction  of  the  statute  alone  in  all circumstances without examining the context and scheme of the statute may not serve the purpose of the statute (Reserve Bank of India  v.  Peerless  General  Finance  and  Investment  Co.  Ltd.  & Ors., (1987) 1 SCC 424)."

12.k He further contends that not only the usage of the word "shall" but also the usage of the word "as far as possible" in Section 7(2) of the HSRC Act, 2014 makes it evident that the time limit of 60 days prescribed in the act to decide the second appeal is directory and desirable in nature and not mandatory. He places reliance on the judgment of Allahabad High Court in the case of Raja Ram v. State Of Uttar Pradesh through Secretary Education Anubhag-10 Government Of Uttar Pradesh & Others reported as 2015 (32) SCT 48 to further  emphasize  on  his  contention.  The  relevant  part  of  the  judgment  is extracted as under: - "8.     The expression 'as far as possible' inheres in it an in-built  flexibility.  (Osmania  University  v.  V.S.  Muthurangam  &

Ors., AIR 1997 Supreme Court 2758). Accordingly, the expression "as  far  as  practicable"  mean,  practicable,  feasible,  possible, performable. It means, not interfering with the ration prescribed under any rule, which fulfills the interest of administration, but flexible  provision  clothing  Government  with  powers  to  meet special situations where the normal process of the Government resolution cannot flow smooth. (N.K. Chauhan & Ors. v. State of Gujarat & Ors., AIR 1977 Supreme Court 251). Therefore, as far as possible means, so long it remains practicable and feasible. It is a discretion of the authority to carve out an exception and it is not necessary  for  him  to  give  strict  adherence  to  the  statutory provisions,  hence  the  argument  in  question  has  got  no  force, rejected."

13.k Learned Counsel for the petitioner further states that while passing the impugned order dated 11.06.2018 the Commission committed grave error while holding that the petitioner failed to discharge his duties cast upon him under the HRSC Act, 2014. The Commission also erred in noticing the fact that the appeal filed before the commission was premature having been filed before the expiry of 60 days period. Arguments by the Respondent: -

14.k Controverting the submissions made above, Learned Counsel for the respondent contends that it was the statutory duty of the petitioner being at the helm of affairs and that the grievance addressed by respondent no. 2 should

have been redressed within the requisite time-period provided under the HRSC Act, 2014. She submits that the role and responsibility assigned to the petitioner by virtue of him being the Administrator (HQ), HSVP, Panchkula – cum - the Second Appellate Authority, he should have risen to the occasion and should have performed his duties and responsibilities in a time bound manner rather than being ministerial in his approach.

15.k She submits that the object behind enactment of the HRSC Act, 2014 was to provide for the delivery of service to eligible persons within the notified time limits and for matters connected therewith and incidental thereto. She submits that Section 2(g) of the HRSC Act, 2014 provides for "right to service" whereby it has been defined to be meant as a right to obtain the service within the  notified time  limit".  She  further  contends  that  Section 2(l)  of  the HRSC  Act,  2014  defines  "time-limit"  to  be  meant  as  the  maximum  time  to provide the service by the Designated Officer. Therefore, the conjoint reading of the provisions and definitions given in the HRSC Act, 2014 makes it amply clear that the time-limit provided under the same is sacrosanct and to be adhered to.

16.k She further submits that the contention of the petitioner that the service requested by respondent no. 2 did not fall under the category of notified services  was  categorically  held  to  be  false  by  the  respondent  no.  1  as  the concerned service fell under the then applicable notified service at Sr. no. 137 namely "Attested copy of any documents" which had a notified period of 5 days. She submits that the argument of revision appeal being pre-mature and being preferred by respondent no. 2 without the expiry of 60 days is also false as the

concerned notified service was provided by the petitioner only on 25.01.2018 i.e.  after  a  considerable  delay  of  63  days  and  the  same  has  also  been  duly adjudicated and dealt by respondent no. 1.

17.k Learned  counsel  for  the  respondent  further  points  out  that  the reason for ordering initiation of the disciplinary enquiry against the petitioner was  not  only  the  delay  that  was  caused  by  him  but  also  the  fact  that  the petitioner being an officer of the rank of Second Grievances Redressal Authority has taken his statutory duties in such an irresponsible and casual manner thereby defeating  the  very  purpose  and  object  of  the  HRSC  Act,  2014.  She  further contends that respondent no. 1 being the highest authority has the responsibility to make sure that the intent and purpose of the HRSC Act, 2014 for which the same is enacted is not defeated or made redundant. She further contends that the HRSC Act, 2014 provides for suo-moto powers which can be exercised by the commission  is  for  the  purpose  to  further  the  object  and  to  provide  notified services  to  the  individuals  like  respondent  no.  2  in  a  time  bound  manner. Therefore the order of recommending initiation of disciplinary action against the petitioner was valid in law and should not be interfered with and the petitioner should be made answerable for the dereliction in his duties.

18.k No other argument or Judgment has been raised/relied upon by the respondent. Consideration: -

19.k I have heard both the parties and have carefully perused through the records available with their able assistance.

20.k Before proceeding further with the merits of the case it is relevant to produce the necessary provisions of the HRSC Act, 2014 which are necessary for the adjudication of the present case. The same are reproduced herein below:

(a)kSection 2(g) - "right to service" means a right to obtain the service within the notified time limit;

(b)kSection 2(l) - "time limit" means maximum time to provide the service by the Designated Officer as notified under section 3.

(c)kSection 4 – Providing of service - The Designated Officer shall provide the service to the eligible person within the notified time limit.

(d)k Section 7 - Second appeal. — (1) Any eligible person, whose appeal for obtaining service is rejected or who is not provided the service within the time specified in the order accepting the appeal by the First Grievance Redressal Authority under section 6,  may  file  an  appeal  to  the  Second  Grievance  Redressal Authority within sixty days from the date of such rejection or the expiry of the time specified by the First Grievance Redressal Authority: Provided that the Second Grievance Redressal Authority may admit the appeal after the expiry of sixty days if it is satisfied that  the  appellant  was  prevented  by  sufficient  cause  from filing the appeal in time.

(2) On receipt of an appeal under sub-section (1), the Second Grievance Redressal Authority may pass a reasoned order in writing either accepting the appeal and directing the Designated Officer  to provide  service to the  eligible  person  within seven working  days  or  within  such  period,  as  may  be  specified  or reject  the  same  in  writing  detailing  the  reasons  for  such rejection: Provided that before rejecting the appeal, an opportunity of hearing to the eligible person shall be granted by the Second Grievance Redressal Authority: Provided  further  that  an  order  made  by  the  Second Grievance  Redressal  Authority  under  this  section  shall  be communicated to both the parties by registered post: Provided further that the appeal made under sub-section (1) shall  be  decided  by  the  Second  Grievance  Redressal Authority  within  a  period  of  sixty  days  from  the  date  of receipt of appeal, as far as possible.

(e)kSection  17.  Powers  and  functions  of  Commission.  —  (1)  It shall  be  the  duty  of  the  Commission  to  ensure  proper implementation of this Act and to make suggestions to the State Government  for  ensuring  better  delivery  of  services.  For  this purpose, the Commission may, —

(a) entertain and dispose of revisions under section 10;

(b)  take  suo  moto  notice  of  failure  to  deliver  service  in accordance with this Act and refer such cases for decision to the  First  Grievance  Redressal  Authority  or  the  Second Grievance Redressal Authority or pass such order, as may be appropriate;

(c) carry out inspections of offices entrusted with the delivery of services and the offices of the First Grievance Redressal Authority and the Second Grievance Redressal Authority;

(d) recommend Departmental action against any officer or employee  of  the  State  Government,  who  has  failed  in  due discharge of functions cast upon him under this Act;

(e)  recommend  changes  in  procedures  and  process  re-engineering  for  delivery  of  services  which  may  make  the delivery more transparent and easier: Provided  that  before  making  such  a  recommendation,  the Commission  shall  consult  the  Administrative  Secretary  in-charge of the Department which is to deliver the service;

(f)  recommend  additional  services  to  be  notified  under section  3  and  may  also  suggest  modifications  in  the notifications already issued for better implementation of this Act;

(g)  issue  general  instructions,  not  inconsistent  with  the provisions  of  this  Act  for  the  guidance  of  Designated

Officers,  the  First  Grievance  Redressal  Authority  and  the Second Grievance Redressal Authority;

(h)  impose  penalty  on  Designated  Officer  or  any  other official involved in the process of providing such service up to a sum of twenty thousand rupees, as deemed fit under the circumstances of the case and allow compensation up to five thousand rupees, to be paid to eligible person by defaulter;

(i) review its decisions, directions and orders.

(2) Where the Commission is satisfied that there are reasonable grounds to inquire into a matter arising out of the provisions of this Act, it may, suo moto, initiate an inquiry in respect thereof.

21.k From the bare perusal of the above provisions, it is evident that the power of the Commission as defined and as exercised by it while passing the impugned order is not in dispute. The only question that arises for consideration before this court in the present case is that whether the time limit prescribed under Section 7 of the HRSC Act, 2014 are mandatory or directory in nature. The  counsel  for  the  petitioner  has  relied  upon  the  judgment  of  the  Hon'ble Supreme Court in C. Bright (Supra) and that of the Allahabad High court in Raja Ram (Supra) to contend and demonstrate that the provisions of the HRSC Act, 2014 prescribing time-limits are not mandatory in nature but are of only directory nature. On, the other hand counsel for the respondent has relied upon the bare provisions and object/purpose of the HRSC Act, 2014 to contend that the time-limit prescribed under the HRSC Act, 2014 are mandatory in nature and

cannot  be  construed  as  directory  in  nature  as  the  same  will  defeat  the  very purpose of the enactment.

22.k Section 7(2) of the HRSC Act, 2014 provides that the appeal made under  sub-section  (1)  'shall'  be  decided  by  the  Second  Grievance  Redressal Authority within a period of sixty days from the date of receipt of the appeal, 'as far as possible'. The usage of the word "shall" and "as far as possible" in the said provision is the bone of contention in the present matter which needs to be deliberated upon.

23.k The provisions of a statute can be categorized as either mandatory or directory. Mandatory provisions are those that carry penal consequences for non-compliance, whereas directory provisions serve primarily as guidelines to be  adhered  to.  Although  no  definitive  rule  exists  for  distinguishing  between these types of provisions, certain terminologies can reveal the legislature's intent. When a statute grants powers or rights and mandates compliance with specific regulations or formalities, it is reasonable to enforce strict adherence to these requirements  as  a  condition  for  acquiring  the  conferred  rights  or  authority, suggesting that this was likely the legislature's intent. However, when a statute imposes a public duty and prescribes that it be performed in a particular manner, within a specific timeframe, or under certain conditions, such requirements may be considered directory, particularly in instances where strict enforcement would result  in  injustice  or  inconvenience  to  those  not  in  control  of  the  duty's

24.k In the case of State of Punjab v. Satyapal reported as AIR 1969 SC 903, the Hon'ble Supreme Court clarified the distinction between mandatory and directory provisions of law. The Court observed that a mandatory provision implicitly  prohibits  any  deviation  from  the  prescribed  procedure,  whereas  a directory provision is satisfied by substantial compliance with its requirements.

25.k Mandatory requirements necessitate strict compliance, and failure to  adhere  to  them  may  constitute  a  potentially  vitiating  defect.  Conversely, directory  requirements,  while  still  requiring  compliance,  may  be  subject  to judicial discretion, where substantial compliance might be deemed sufficient, or even where total non-compliance may be regarded as a non-vitiating error. The key distinction lies in the practical significance of non-compliance; on one hand the  directory  provisions  demand  substantial  compliance,  but  on  the  other mandatory provisions demand strict adherence.

26.k The  determination  of  whether  a  specific  provision  in  a  statute, which on its face appears "mandatory" due to the use of the word "shall," is actually mandatory or merely directory, cannot be resolved by a general rule. Instead, it depends on the facts of each case, with particular attention to the purpose and objective of the statute in enacting the said provision. The primary factors for considering a rule as directory in nature include:

1. The absence of any provision addressing the consequences of non-compliance with or non-adherence to the rule, and

2. The potential for significant inconvenience and prejudice to the general public if the act in question were to be declared invalid due to non-compliance with the rule.

27.k The  term  "shall"  is  a  word  with  nuanced  meaning  and  is  not inherently decisive. Its interpretation depends on the context of the statute, the purpose behind the provision, the potential public harm from neglecting the rule, and the broader circumstances surrounding the condition's importance. The use of  "shall"  does  not  invariably  indicate  that  a  provision  is  obligatory  or mandatory. The meaning of the term is contingent upon the legislative intent, as revealed by the statute's object, design, purpose, and scope. Each provision must be considered individually, taking into account the context in which "shall" is used, the provision's objective, and other relevant factors. These considerations may  lead  to  the  conclusion  that,  despite  the  use  of  "shall,"  the  provision  is merely directory. In common usage, the term is often interpreted as directory.

28.k The term "as far as possible" used at the far end of the provision, makes for an interesting read and provides a broad outlook towards the intention of the legislature. The Hon'ble Supreme Court in the matter of N.K. Chauhan &  Ors.  vs.  State  of  Gujarat  &  Ors.  reported  as  (1977)  1  SCC  308  while interpreting the phrase "as far as practicable" held that similar expressions like practicable, feasible, possible, performable, are more or less interchangeable and "as far as practicable" means, not interfering with the ratio which fulfils the interest  of  administration,  but  a  flexible  provision  clothing  government  with powers to meet special situations where the normal process of the government

resolution cannot flow smooth. The term "as far as practicable" came up for discussion before a Constitutional bench of the Hon'ble Supreme Court in the matter of Direct Recruit Class II Engineering Officers' Association vs. State of Maharashtra & Ors. reported as (1990) 2 SCC 715. It was held that the object of insertion of the expression "as far as practicable" cannot be said to be merely  to  avoid  fractions  in  arithmetical  calculations  of  number  of  posts available to the two groups. The expression means that if it became non-feasible and impracticable for the State to fill up the requisite quota by direct recruits after making a serious effort to do so, it was free to fill the posts by promotion of suitable hands, if the filling up of the vacancies was administratively necessary and could not wait.

29.k In the case of C.N. Paramasivam vs. Sunrise Plaza reported as

(2013) 9 SCC 460, the Hon'ble Supreme Court, while interpreting the phrase "as far as possible", held that the phrase may be indicative of a certain inbuilt flexibility and the scope of that flexibility extends only to what is "not at all practicable".  Thus from the above it is evident that the use of word "shall" in a statute,  does  not  necessarily  mean  that  it  is  mandatory  in  nature  and  the explanation and usage of the phrase "as far as possible" in itself provides for an inbuilt flexibility. The con-joint reading of the same brings us to the conclusion that the HRSC Act, 2014 intended to set time-limit for providing of services. However  non-adherence  to  the  said  time-limit  cannot  be  held  to  be  as detrimental or to mean that slight delay from the time-limit provided will prove fatal  and  make  the  proceedings  redundant,  void  or  the  authority  as  functus

officio. In the matter of C. Bright (Supra) that is relied upon by the counsel for the  petitioner  it  was  held  by  the  Hon'ble  Supreme  Court  that  when  the provisions of a statute relate to the performance of a public duty and the case is such that to hold acts done in neglect of this duty as null and void, would cause serious general inconvenience or injustice to persons who have no control over those entrusted with the duty, the practice of the courts should be to hold such provisions  as  directory.  It  further  held  that  it  is  a  well-recognized  rule  of construction to observe that a statute should be construed as directory if it relates to the performance of public duties.

30.k I am therefore of the opinion that the time-limit prescribed under the HRSC Act, 2014 are not mandatory but directory in nature. The time-limit provided  in  the  HRSC  Act,  2014  is  to  instill  a  confidence  in  individuals approaching  the  authorities  that  their  grievances  will  be  heard  within  a reasonable time-period, simultaneously it also imposes a duty on the authorities to make an earnest effort to comply with the mandate of the statute.

31.k Thus, taking into consideration the peculiar facts and circumstances of the present writ petition, the same is allowed. The order dated 11.06.2018 passed by respondent no. 1 is set aside to the extent of recommending initiation of disciplinary proceedings against the petitioner.

(VINOD S. BHARDWAJ)

20.08.2024            JUDGE Mangal Singh

IN THE HIGH COURT OF PUNJAB & HARYANA AT CHANDIGARH CWP-18617-2020 (O&M) Date of decision: 20.08.2024 R.S. Verma ...Petitioner VERSUS Haryana Right to Service Commission and another ...Respondents CORAM : HON'BLE MR. JUSTICE VINOD S. BHARDWAJ Present :- Mr. Sukhandeep Singh, Advocate for Ms. Amrita Nagpal, Advocate for the petitioner. Mr. Pankaj Mulwani, DAG Haryana. Ms. Shreyansi Verma, Advocate for respondent No.2 Legal Aid Counsel (through V.C.). *****