Swarn Singh & Ors v. State of Punjab & Anr

NAMIT KUMAR, J.

1.    The petitioners have filed the instant writ petition under Articles  226/227  of  the  Constitution  of  India  seeking  a  writ  of certiorari for quashing the advertisement dated 19.01.2014 (Annexure P-10) to the extent that three posts of Chief Sanitary Inspectors (CSIs) have been advertised to be filled in by way of direct recruitment, being in  violation  of  notification  dated 10.06.2009  (Annexure  P-3),  which provides  for  filling  up  of  the  post  of  Chief  Sanitary  Inspector  and Superintending Engineer by way of 100% promotion and invariably acted  upon  in  promotion  orders  dated  28.11.2011  and  24.12.2011 whereby total of nine Sanitary Inspectors were promoted to the post of Chief Sanitary Inspectors.  Further, writ of mandamus has been sought for directing the respondents to consider and promote the petitioners to the post of Chief Sanitary Inspector.  Thereafter, CM-4915 of 2017 was filed under Order 6 Rule 17 read with Section 151 CPC for addition of two more prayers, which read as under: -

"(x)  Issue  final  notification  consequent  upon  the issuance of draft notification dated 10.06.2009 (Annexure  P-3)  against  which  no  objections were received from anyone.

(xi)  grant  an  other  relief/pass  any  other  order  as deemed  fit  and  proper  in  the  facts  and circumstances of the case." In nutshell, the grievance of the petitioners in the present writ petition is that the ex-cadre posts of Chief Sanitary Inspectors in various Municipal Corporations/Municipal Councils be filled up 100% by  promotion  from  amongst  the  petitioners'  category  i.e.  Sanitary Inspectors.

2.    The brief facts, as have been pleaded in the petition, are that the petitioners are working as Sanitary/Chief Sanitary Inspectors. The services of the petitioners are governed by the Rules known as "The  Punjab  Municipal  Services  (Recruitment  and  Conditions  of Service) Rules, 1975 (hereinafter referred to as 'the 1975 Rules').  Rule 5(1) of the 1975 Rules deals with the method of recruitment which provides that recruitment to various categories of posts in a service at the time of its initial consideration shall be made by the appointing authority by absorption of persons already in the service of a municipal committee in a corresponding post in appropriate category at the time of constitution of service.  Sub-rule (2) of Rule 5 provides that after filling the vacancies under Sub-rule (1), the remaining vacancies and the vacancies which may occur thereafter shall be filled up 50% by direct recruitment and 50% by promotion on seniority-cum-merit basis. The method of recruitment in the 1975 Rules and qualifications for the

post of Chief Sanitary Inspector as provided in Appendix-B read as under: - "5. Method of recruitment. - (1) Recruitment to various categories of posts in a Service at the time of its initial consideration  [shall  be]  made  by  the  appointment authority by absorption of persons already in the service of  a  Municipal  Committee  in  a  corresponding  post  in appropriate category at the time of the constitution of the Service : provided that they are found fit by an Authority appointed by the Government in this behalf for becoming member of the Service after taking into consideration their qualifications and service record. 2 (2) After filling in the vacancies under sub-rule (1), the remaining vacancies and the vacancies which may occur thereafter shall be filled up in the following manner:- (i) fifty per cent by direct recruitment; and (ii) fifty per cent by promotion on seniority-cum-merit basis : Provided that if no suitable candidate is available for appointment by direct recruitment or by promotion the vacancy may be filled up by transfer or on deputation : Provided  further  that  if  no  qualifications  have  been specified in the Appendix 'B' for the purposes of filling up the same by promotion, that post shall be filled up by the direct recruitment. x    x    x    x    x APPENDIX 'B' Sr.  Name of Post   Qualification  Qualification No.  for  direct  for recruitment  promotion x                     x                  x                    x                   x

23.  Sanitary  Sanitary  Should  be  a Inspectors  Inspectors  municipal employee Certificate  possessing  Sanitary Inspector's Certificate.

24.  Chief  Sanitary  Sanitary  Should  be  a RAVINDER SINGH

Inspectors   Inspectors  Sanitary  Inspector Certificate  in  a  Municipal with  an  Committee  with  an experienc experience  of e  for  working as such for minimum  a  minimum  period period  of  of three years. two  years in  a Municipal Committe e  or  a Departme nt  of  the Governme nt.

3.    The  State  Government  issued  notification  dated

10.06.2009  (Annexure  P-3)  whereby  draft  rules  to  amend  the  1975 Rules  were  issued  wherein  it  was  proposed  to  fill  up  the  post  of Superintending Engineer (Civil) and Chief Sanitary Inspector 100% by promotion from amongst the Sanitary Inspectors who have minimum period of five years of experience and possessing the Sanitary Inspector certificate from a Government recognised institution and should be a municipal council cadre Class-III employee and objections/suggestions were invited within a period of 30 days.  The said notification reads as under: - "[Extract from the Punjab Govt. Gaz., dated the 24th July, 2009]

GOVERNMENT OF PUNJAB DEPARTMENT OF LOCAL GOVERNMENT (MUNICIPAL SERVICE CELL)

NOTIFICATON

The 10th June, 2009

No.3DLG-MSC-09/20423  The  following  draft  of  rules further  to  amend  the  Punjab  Municipal  Services (Recruitment  and  Conditions  of  Service)  Rules,  1975, which  the  Governor  of  Punjab  proposes  to  make  in exercise  of  the  powers  conferred  by  sub-section  (2)  of Section 38 read with Section 240 of the Punjab Municipal Act, 1911 (Punjab Act No.3 of 1911), and all other powers enabling him in this behalf, is published, as required by sub-section  (5)  of  Section  240  of  the  said  Act  for  the information of the persons likely to be affected thereby. Notice is hereby given that the draft will be taken into  consideration  by  the  Government  on  or  after  the expiry  of  a  period  of  thirty  days  from  the  date  of publication  of  this  notification  in  the  Official  Gazette, together with any objection or suggestion, which may be received  by  the  Secretary  to  Government  of  Punjab, Department of Local Government, Chandigarh from any person before the expiry of the period so specified with respect to the said draft, namely:-

1.  These  rules  may  be  called  the  Punjab  Municipal Services  (Recruitment  and  Condition  of  Service)  Rules, 2009.

2.  In  the  Punjab  Municipal  Services  (Recruitment  and Conditions of Service) Rules, 1975 (hereinafter referred to as  the  said  rules),  in  rule  5,  for  sub-rule  (2-A)  the following sub-rule shall be substituted namely:- "(2-A) Notwithstanding anything contained in sub-rule(2), the post of the Punjab Municipal Service of Superintending  Engineer  (Civil)  and  Chief Sanitary  Inspector,  shall  be  filled  up  100%  by promotion."

3. In the said rules, in Appendix 'A', for serial No.25 and 26 and the entries relating thereto, the following shall be substituted, namely:-

25.  Punjab  Municipal  All Classes  Rs.6400-Service  of  Chief  200-7000-Sanitary Inspectors  220-8100-275-10300-340-10640

26.  Punjab  Municipal  All Classes  5800-200-Service  of  Sanitary  7000-220-Inspector  8100-275-9200

4. In the said Rules in Appendix 'B' for serial No.23 and 24 and  the  entries  relating  thereto,  the  following  shall  be substituted namely:- Sr.No.  Post  Qualification  Qualification  for for Direct  Promotion

23.  Chief  --  Should  be  a Sanitary  Sanitary  Inspector Inspector  in  Municipal Council  Service having  an experience  of working as such for a  period  of  five years

24.  Sanitary  Graduate  Should  be Inspector  with  Municipal  Council Sanitary  Cadre  Class-III Inspector  employee  with  an Certificate  experience  of from  a  working as such for Government  a  minimum  period recognized  of  five  years  and institution  possessing  Sanitary Inspector Certificate  from  a Government recognized institution.

D.S. Bains Principal Secretary to Government of Punjab Department of Local Government"

4.    It  has  further  been  averred  that  vide  orders  dated

28.11.2011 (Annexure P-8), seven Sanitary Inspectors were promoted as  Chief  Sanitary  Inspectors  and  similarly  vide  another  order  dated

24.12.2011 (Annexure P-9), two Sanitary Inspectors were promoted as Chief  Sanitary  Inspectors.    It  has  further  been  averred  that  vide advertisement dated 19.01.2014 (Annexure P-10), various posts have been advertised to be filled in by way of direct recruitment and three posts of Chief Sanitary Inspectors have been advertised for filling up the  same  by  direct  recruitment.    The  said  advertisement  has  been impugned in the present writ petition on the ground that as per draft amendment  rules  dated  10.06.2009,  all  the  posts  of  Chief  Sanitary Inspectors can only be filled up by promotion.

5.    On  issuance  of  notice  of  motion,  short  reply  to  the amended  writ  petition  has  been  filed  wherein  it  has  been  stated  as under: - "3.  That  in  the  reply  already  filed  on  the  behalf  of respondents, it is clearly stated therein that in the year 2011,  there  were  9  posts  of  Chief  Sanitary  Inspectors which were to be filled up on the basis of 50:50 quota i.e. five posts by promotion, four posts by direct recruitment. However, all the nine posts of Chief Sanitary Inspectors were  manned  by  promotion  from  amongst  Sanitary inspectors so that the Office work does not hamper and subject to the condition that when direct recruits join, the junior most employees who are promoted against direct quota, are ordered to vacate those posts. More so, out of 9 posts of Chief Sanitary Inspectors, 3 posts have gone to Municipal Corporation Cadre on 08.05.2012, leaving only

06 posts of Chief Sanitary Inspectors in Municipal Council Cadre. That as per the present position there are total 12 posts of Chief Sanitary Inspectors (one recently created on

04.07.2018)  and  as  per  rules  06  posts  to  be  filled  by promotion  and  06  posts  by  direct  recruitment  and  the candidates selected against three posts of Chief Sanitary inspectors may be given appointment and thus the present writ  petition  is  devoid  of  any  merit  and  hence  be dismissed. The detailed reply of the respondents is already on the record and the contents of the same may be read as part of this additional reply also."

6.    The  stand  taken  by  respondent-State  is  that  in  the  year 2011, there were nine posts of Chief Sanitary Inspectors, which were to be filled up on the basis of 50:50 quota i.e. five posts by promotion and four posts by direct recruitment.  However, all the nine posts of Chief Sanitary Inspectors were manned by promotion from amongst Sanitary Inspectors so that the office work does not hamper and subject to the condition that when direct recruits join, the junior-most employees who are promoted against direct quota, are ordered to vacate those posts. The  case  was  heard  by  a  Co-ordinate  Bench  of  this  Court  on

20.01.2023 and the following order was passed: - "Counsel for the petitioners refers to Annexure P-3 to submit that the Draft Rules though not notified being followed in practice in letter and spirit and, thus, now the respondents cannot be allowed to turn back and say that the Rules being Draft Rules only would not be binding. State  Counsel  to  file  affidavit  of  the  concerned Secretary as to whether recruitment to the post of Chief Sanitary Inspector was being made as per the Draft Rules or not as alleged by the petitioner.

Adjourned to 13.09.2023."

7.    In  pursuance  thereto,  affidavit  of  Sh.  Ajoy  Sharma, Secretary  to  Government  of  Punjab,  Department  of  the  Local Government,  Punjab,  Chandigarh,  dated  20.09.2023  has  been  filed wherein it has been stated as under: - "4)  That, in regard to statement given by the petitioner, it is respectfully submitted that the statement given by the petitioner  is  against  the  actual  facts.    The  answering department  has  never  applied  that  draft  rules  and  no person has been promoted or appointed on the basis of the said  draft  rules.    It  is  further  submitted  that  until  and unless  the  draft  rules  are  finalized  they  have  no application and the previous rules shall remain in force until the final notification of the draft rules is made."

8.    It is the categoric stand of the respondents that the State Government has never applied the draft rules and no person has been promoted or appointed on the basis of the said draft rules and until and unless the draft rules are finalized, they have no application and the previous rules shall remain in force until the final notification of the draft rules is made.

9.    Learned counsel for the petitioners contended that as per draft  rules  dated  10.06.2009  (Annexure  P-3),  all  the  posts  of  Chief Sanitary Inspectors are required to be filled up 100% by promotion and, therefore,  advertisement dated  19.01.2014  (Annexure  P-10) whereby three posts of Chief Sanitary Inspectors to be filled in by way of direct recruitment have been advertised, is in clear violation of the draft rules and since the said draft rules have already been acted upon by making promotions of nine Sanitary Inspectors to the post of Chief Sanitary RAVINDER SINGH

Inspectors vide orders dated 26.11.2011 and 24.12.2011 (Annexures P-8 and P-9), therefore, the said advertisement is liable to be set aside qua the posts of Chief Sanitary Inspectors in the municipal councils/nagar panchayats.  Learned counsel for the petitioners has placed relied upon the judgment of this Court in Manorma Devi v. State of Punjab and others, 2006(1) S.C.T. 21.

10.    On the other hand, learned State counsel submitted that the draft amendment rules dated 10.06.2009 have not been finalized and all the promotions/appointments are being made in the municipal councils in terms of 1975 Rules.  Therefore, the claim of the petitioners as raised in the present petition is liable to be rejected.

11.    I have heard learned counsel for the parties and perused the record.

12.    Admittedly, the services of the petitioners are governed by 1975 Rules, which provide that 50% of the posts of Chief Sanitary Inspectors are to be filled up by way of direct recruitment and 50% by way of promotion.  An attempt has been made by the State Government for amending the 1975 Rules by issuing draft rules dated 10.06.2009 known as 'Punjab Municipal Services (Recruitment and Conditions of Service)  Rules,  2009'  for  filling  up  the  posts  of  Superintending Engineer  (Civil)  and  Chief  Sanitary  Inspector  100%  by  way  of promotion.  Objections/suggestions were invited to the said notification within a period of one month, however, the said draft rules have neither been finalized nor have been notified.  Once the notified Rules of 1975 are  already  in  operation,  in  the  given  situation  all  the

appointment/promotions have rightly been made by the respondents in terms of the said Rules.  It is well-settled proposition of law that in the absence of notified rules, draft rules can also be acted upon for making appointment/promotions by treating the same as executive instructions issued under Article 162 of the Constitution of India.  However, the draft rules cannot be given precedence over the notified rules made under  Article  309  of  the  Constitution  of  India.    Therefore,  the contention of the learned counsel for the petitioners cannot be accepted. In  the  additional  affidavit,  of  Secretary  to  Government  of  Punjab, Department  of  Local  Government,  Punjab,  Chandigarh,  dated

20.09.2023, it has been stated that State Government has never applied the draft rules and no person has been promoted or appointed on the basis of the said rules and the draft rules have not been finalized and till the same are finalized by issuing a final  notification, previous rules shall  remain  in  force.    A  Division  Bench  of  this  Court  in Gulshan Nanda v. State of Haryana, 1997(4) SCT 459 relied upon the earlier judgment  of  a  Division  Bench  in  LPA-509  of  1968  decided  on

16.04.1970 wherein it was held that draft rules have no force of law though  these  can  be  considered  to  be  executive  instructions,  if  a conscious decision is taken by the concerned authorities that till the draft  rules  are  published  and  enforced,  the  draft  rules  would  be considered as executive instructions.

13.    The judgment in the case of Manorma Devi (supra) cited by learned counsel for the petitioners is not applicable to the facts of the  present  case  as  in  the  said  case  there  were  no  notified  rules

prevalent which were finalized under Article 309 of the Constitution of India and the issue was as to whether the qualification prescribed under the draft rules is enforceable or not.

14.    In  view  of  the  above,  there  is  no  merit  in  the  present petition.    The  same  is  hereby  dismissed  with  no  order  as  to  costs. Interim order dated 18.02.2014 stands vacated.

(NAMIT KUMAR)

09.05.2024                   JUDGE R.S.

IN THE HIGH COURT OF PUNJAB AND HARYANA AT CHANDIGARH Reserved on: 30.04.2024 Pronounced on: 09.05.2024 Swarn Singh and others ......Petitioners Versus State of Punjab and another ......Respondents CORAM: HON'BLE MR. JUSTICE NAMIT KUMAR Argued by: - Mr. K.L. Arora, Advocate, for the petitioners. Ms. Saguna Arora, AAG, Punjab.