Linde India Ltd v. Pgimer, Chandigarh and Ors

VIKRAM AGGARWAL, J.

1.    The  petitioner  is  stated  to  be  engaged  in  the  business  of manufacturing,  procuring  and  supplying  industrial  and  medical  gases  as  also related products and services to a wide range of customers across the country. It claims to be a subsidiary of Linde Plc. which is, as averred in the writ petition, the world's largest gas company which designs, engineers, installs and commissions industrial gas plants. It is stated to be in operation for the last 140 years and is further stated to have over 6500 active patents. The petitioner claims to be the preferred  supplier  of  medical  gases  to  all  major  hospitals  including  the  Post Graduate Institute of Medical Education and Research, Chandigarh (respondents

No.1 to 4) (for short 'PGIMER') and claims to be supplying oxygen to PGIMER since 2013.

2.    The basic grievance of the petitioner is the award of contract for the supply  of  liquid  medical  oxygen  (for  short  'LMO')  to  respondent  No.5  in contravention  of  the  provisions  of  the  Notice  Inviting  Tender  (NIT)  and  by illegally relaxing the eligibility conditions.

3.    It, therefore, prays for the issuance of a certiorari quashing the action of  PGIMER  in  declaring  respondent  No.5  as  eligible/qualified  by  granting relaxation of both experience and financial eligibility criterias without there being any such provision in the NIT dated 17.11.2022 (Annexure P-5). It also prays for the issuance of a certiorari quashing the order dated 21.04.2023 (Annexure P-13) vide which respondent No.5 was declared as the lowest bidder for supplying of LMO  @  Rs.12.24  per  cubic  meter  as  against  the  petitioner's  quoted  rate  of Rs.18.47 per cubic meter despite the fact that respondent No.5 did not fulfil the experience and financial eligibility criterias. It also prays for quashing of the order dated  02.06.2023  (Annexure  P-18)  vide  which  the  objections/representations submitted by the petitioner were rejected. It further prays for the quashing of order dated 08.06.2023 (Annexure P-19) which was passed subsequent to the directions issued by a Co-ordinate Bench but was identical to the order dated 02.06.2023. It lastly prays for the issuance of a mandamus directing PGIMER to allot the work of supply of LMO to the petitioner. FACTS

4.    The facts, as set out in the writ petition, are that a tender (Annexure P-4) was floated on the Government e-market Place (GeM) on 11.08.2022 for supply  of  LMO  for  a  period  of  02  years  at  PGIMER.  The  bid  document specifically  laid  down  that  in  case  any  bidder  was  seeking  exemption  from

experience/turnover  criteria,  the  supporting  documents  were  required  to  be uploaded for evaluation. A corrigendum dated 24.08.2022 was issued vide which the  submission  date  was  extended  from  26.08.2022  to  20.09.2022.  Pre-bid meetings  were  held  on  02.09.2022  and  16.09.2022  after  which  two corrigendum(s)  dated  22.09.2022  and  30.09.2022  with  minor  alterations  were issued. However, this tender was cancelled on 10.10.2022. The cancellation, as per the petitioner, was without any reason and on the whims and fancies of the PGIMER.

5.    After  the  said  cancellation,  an  open  tender  dated  17.11.2022 (Annexure P-5) was issued for supply of LMO at PGIMER for a period of 02 years. The eligibility conditions were duly laid down which contained conditions as regards experience of supply to minimum five Government/Private hospitals in North India with at least 250 beds capacity each for 02 years. The bidders were further  required  to  have  experience  of  minimum  10  years  with  their  own manufacture/maintenance and transport of LMO. As regards the financial status, it was laid down that the bidder must have an average annual turnover of Rs. 200 crores during the last 03 financial years. However, there was no provision in the said tender for any relaxation of the aforesaid conditions and no deviation was permitted.  A  corrigendum  dated  01.12.2022  (Annexure  P-6)  was  issued  vide which the parallel contract/splitting ratio between L1 and L2 was changed from 70:30 to 80:20.

6.    It is the case of the petitioner that respondent No.5 was incorporated as a company on 23.01.2021 and when the tender dated 17.11.2022 was floated, it was less than 02 years old and had commenced operations at its very first plant in August 2022. It was granted a license for manufacturing of drugs on 25.08.2022 and, therefore, it did not satisfy any of the eligibility criterias. Relevant documents

in this regard have been placed on record (Annexures P-7 and P-8). It has been averred that even the financial criteria was not fulfilled as respondent No.5 did not have an average turnover of Rs. 200 crores during the last three financial years.

7.    The technical bids were opened on 14.12.2022 and only the petitioner was  found  to  be  technically  qualified.  Despite  this,  PGIMER  considered  the certificate  submitted  by  respondent  No.5  with  regard  to  it  being  a  recognized startup MSME and decided to relax the turnover clause by forming an evaluation team to visit its plant on 07.03.2023, which as per the petitioner, was in gross violation of the terms and conditions of the NIT.

8.    This  led  to  the  submission  of  a  detailed  representation  dated

10.03.2023 (Annexure P-9) by the petitioner followed by a subsequent reminder dated  15.03.2023  (Annexure  P-10).  In  the  meantime  PGIMER,  vide communication  dated  12.04.2023  (Annexure  P-11),  ordered  the  petitioner  to continue the ongoing supply of oxygen from 18.04.2023 to 17.07.2023 on the same rates, terms and conditions.

9.    Since  the  PGIMER  decided  to  open  the  price  bid,  another representation dated 13.04.2023 (Annexure P-12) was submitted by the petitioner but  despite  that,  a  communication  dated  21.04.2023  (Annexure  P-13)  was received from PGIMER intimating the petitioner that respondent No.5 had been declared as L1 because of a lower quoted rate @ Rs.12.24 per cubic meter as against the rate quoted by the petitioner of Rs.18.47 per cubic meter.

10.    This  led to the  filing  of  the  CWP-8739  of 2023  by  the petitioner which was disposed of vide order dated 27.04.2023 (Annexure P-14) by a Co-ordinate  Bench  with  a  direction  to  PGIMER  to  decide  the  representations submitted by the petitioner within a period of one week. A fresh representation dated 01.05.2023 (Annexure P-15) was also moved. However, no decision was

taken by the PGIMER leading to the issuance of a legal notice dated 18.05.2023 (Annexure P-16) followed by another writ petition bearing number CWP-12513 of 2023. This writ petition was also disposed of on 01.06.2023 (Annexure P-17) on the basis of a statement given by PGIMER that its Director was already seized of the matter and appropriate orders would be passed within a week.

11.    Finally, a response dated 02.06.2023 (Annexure P-18) was received vide which the claim of the petitioner was rejected. This response was followed by an  order  dated  08.06.2023  (Annexure  P-19)  which  was  passed  purportedly  in compliance of the directions issued by the Co-ordinate Bench. This led to the filing of the instant writ petition. RESPONDENT'S VERSION

12.    The writ petition has been opposed by the respondents. In the written statement filed by PGIMER, it has been submitted that the petitioner itself had been purchasing oxygen from respondent No.5 which has not been disclosed in the  writ  petition.  It  has  been  averred  that  a  technical  committee  had  been constituted by PGIMER to visit the site/plant of respondent No.5 on 07.03.2023 to assess the capacity and capability of its plant and as to whether it was adequate to cater to the demand of LMO of PGIMER without any interruption and failure. The committee found that respondent No.5 had a production capacity of 178 metric tons per day as opposed to the requirement of around 17 metric tons per day and, therefore, it was recommended that in case the tender was awarded to respondent No.5, it could supply LMO to PGIMER. On the date of the visit, it was also found that the petitioner was loading material on its trucks at the premises of respondent No.5.  Upon  inquiry,  it  was  revealed  that  the  petitioner  had  regularly  been purchasing liquid oxygen and liquid nitrogen from respondent No5. The site visit

report  dated  07.03.2023  has  been  placed  on  record  as  Annexure  R-1  and  the photographs are Annexure R-2.

13.    It has been averred that the bid submitted by respondent No.5 was 34 % lower than that submitted by the petitioner and would result in saving of more than Rs.5 crores to PGIMER. It has been averred that the issues raised in the writ petition are beyond the scope of writ jurisdiction of this Court under Article 226 of the Constitution of India. Reference in the written statement has been made to the judgments in the case of 'Agmatel India Pvt. Ltd. Vs. Resoursys Telecom', 2022 (5) SCC 362 and 'Jagdish Mandal Vs. State of Orissa and Others', (2007) 14 SCC 517.

14.    It has been averred that there is no arbitrariness in the action of the PGIMER  as  whatever  has  been  done  is  in  public  interest  and  the  award  of relaxation to respondent No.5 was in conformity with the General Financial Rules, 2017  (for  short  'GFR  2017')  as  well  as  the  Government  of  India  instructions issued  from  time  to  time  for  relaxation  to  startups  in  matters  of  public procurement (Annexure R-3). It has also been averred that Rule 173 (1) of the GFR 2017 provides for relaxation of conditions of prior turnover and experience for startups subject to meeting quality and technical specifications. Accordingly vide communications dated 10.03.2016 and 20.09.2016 (Annexures R-4 and R-5), the Government of India gave relaxation to startups like respondent No.5 in all matters  of  public  procurement.  It  is  the  case  of  PGIMER  that,  under  the circumstances, no illegality had been committed. Reliance has also been placed upon the case of 'N.G. Projects Ltd. Vs. Vinod Kumar Jain', 2022 Live Law (SC) 302 and 'Delhi Electrical Contractor Welfare Association Vs. BSES Yamuna Power Ltd. and Another', 2022 Live Law (Del) 656. As regards the scrapping of the previous tender, it has been averred that since none of the participants/bidders

in the first tender including the petitioner were registered on the GeM Portal, representations were received from them including from the petitioner and it was on account of this reason that the tender was scrapped. Reliance has been placed upon the letter dated 01.09.2022 (Annexure R-6) submitted by the petitioner in this regard.

15.    Learned counsel for the parties were heard. ARGUMENTS FOR THE PETITIONER

16.    Mr. Akshay Bhan learned Senior counsel representing the petitioner took us through almost all the documents placed on record right from the initial tender dated 11.08.2022, the letters of appreciation etc. issued to the petitioner, the subsequent  tender  dated  17.11.2022,  the  terms  and  conditions,  different communications issued from time to time as have been referred while detailing the facts,  the  orders  passed  by  Co-ordinate  Benches  in  CWP-8739  of  2023  and CWP-12513  of  2023  as  also  the  impugned  orders  dated  02.06.2023  and

08.06.2023.  It  was  vehemently  submitted  by  learned  Senior  counsel  that respondent No.5 was not eligible both in terms of experience and turnover and that relaxation was illegally given. Reference was made to Rule 173 of the GFR 2017 wherein it has been submitted that the condition of prior experience may be relaxed for startups subject to meeting of quality and technical specifications and making  suitable  provisions  in  the  bidding  document.  It  was  urged  that  in  the absence of any provision having been made in the bidding document as regards relaxation in experience and turnover, the PGIMER could not have subsequently considered  the  grant  of  relaxation  to  respondent  No.5.  It  was  submitted  that PGIMER had thrown all norms and rules to the winds by considering respondent No.5 in gross violation of the terms and conditions of the NIT. Learned Senior counsel submitted that the eligibility conditions were in fact tailor made to suit

respondent No.5. It was strenuously urged that Clauses 7 (iv, v, viii and x) were not complied with by respondent No.5 despite it having been specifically provided in Part B that a tender which does not fulfill the requirements of the NIT or would give evasive information, it would be liable to be ignored.

17.    Learned Senior counsel submitted that if at all, some error had been committed by PGIMER by not incorporating the relaxation provisions, nothing stopped it from issuing a corrigendum but in any case, it was not permitted to violate the terms and conditions of the NIT which were binding not upon the bidders but also upon PGIMER. In support of his contentions, reliance was placed upon  the  judgments  passed  by  the  Supreme  Court  of  India  in  the  cases  of 'National High Speed Rail Corporation Limited Vs. Montecarlo Limited and Another',  2022  LiveLaw  (SC)  108  and  'Vidarbha  Irrigation  Development Corporation Vs. M/s Anoj Kumar Garwala', Law Finder Doc Id 1347711 as also the judgment passed by the Bombay High Court in the case of 'Jalgaon Golden Transport Pvt. Ltd. Vs. The Union of India and Others', 2021 (2) BCR 249. ARGUMENTS FOR THE RESPONDENTS

18.    Mr.  Amit  Jhanji,  learned  Senior  counsel  representing  PGIMER submitted with equal vehemence that there is no illegality in granting relaxation to respondent No.5. It was submitted that the first tender had been cancelled on the request of the bidders including the petitioner and on account of some error, the provisions regarding relaxation were not incorporated in the subsequent NIT. It was  submitted  that  a  technical  committee  was  duly  formed  which  visited  the premises of respondent No.5 and found it to be suitable in all respects. This led to respondent No.5 being declared as technically compliant after which the price bids were opened and the bid of respondent No.5 was found to be L1 and would make a difference of Rs.5 crores to PGIMER. Under the circumstances, it was decided

to award the contract to respondent No.5. It was submitted that under the GFR 2017, there was a specific provision to grant relaxation in experience and turnover criteria to startups and it is nobody's case that no such provision exists. The only thing is that such relaxation was not provided for in the NIT on account of an oversight but eventually, it was decided by the authorities that respondent No.5 should not be made to suffer on account of such technicalities.

19.    Learned Senior counsel submitted that the scope of interference in tender matters is extremely limited. The office notings were also produced for the perusal of the Court which would go on to show that there is no fault with the decision making process and that there was no occasion for PGIMER to favour anyone. It was submitted by learned Senior counsel that minor deviations from the terms and conditions of the NIT would not lead to the conclusion that the action was mala fide. Reliance in this regard was placed upon the judgment passed by the Supreme Court of India in the case of 'Bharat Coking Coal Limited and Others Vs. Amr Dev Prabha and Others', (2020) 16 SCC 759.

20.    Learned counsel representing respondent No.5 has also filed written statement on behalf of respondent No.5 and addressed arguments on the same lines. ANALYSIS AND FINDINGS

21.    We have considered the submissions made by learned counsel for the parties and have also perused the relevant documents placed on record as also the office notings produced by PGIMER. The documents placed on record produced by PGIMER have also been considered. We have also examined the law on the subject as also the judgments relied upon by both sides.

22.    Before  adverting  to  the  merits  of  the  case  in  hand,  it  would  be apposite to run through the essential terms and conditions of the NIT, the relevant

provisions of the GFR 2017, the relevant decisions taken by PGIMER reflected in the office notings and the law on the subject.

23.    The  first  tender  was  floated  on  11.08.2022  and  it  duly  contained Clauses  as  regards  preference  to  Micro  and  Small  Enterprises  (MSEs)  and exemption from experience and turnover criteria:-Bid Document -  -  -  -  -  -  -  -  -  -  -  -  -      -

Document required from seller  Experience  Criteria,  Bidder  Turnover, Certificate  (Requested  in  ATC),  OEM Authorization  Certificate,  OEM  Annual Turnover, Additional Document 1 (Requested in  ATC)  in  case  any  bidder  is  seeking exemption  from  Experience/Turnover Criteria, the supporting documents to prove his eligibility for exemption must be uploaded for evaluation by the buyer.

-  -  -  -  -  -  -  -  -  -  -  -  -        -

3.     Purchase  preference  to  Micro  and  Small  Enterprises  (MSEs):  Purchase preference will be given to MSEs as defined In Public Procurement Policy for Micro and Small Enterprises (MSEs) Order, 2012 dated 23.03.2012 issued by Ministry of Micro, Small and  Medium  Enterprises  and  its  subsequent  Orders/Notifications  issued  by  concerned Ministry. If the bidder wants to avail the Purchase preference for services, the bidder must be the Service provider of the offered Service. Relevant documentary evidence in this regard shall be uploaded along with the bid in respect of the offered service. If L-1 is not an MSE and MSE Service Provider (5) has/have quoted price within L-1? 15% of margin of purchase preference /price band defined in relevant policy, then 100% order quantity will be awarded to such MSE bidder subject to acceptance of LI bid price.

This tender was, however, cancelled on account of representations having been submitted by the bidders including the petitioner. It would be relevant to add here that the petitioner has very conveniently not disclosed in the writ petition that it had submitted a representation that it was not registered on the GeM Portal for LMO and on the contrary, it has been averred in the writ petition that the tender was cancelled for no reason and at the whims and fancies of the PGIMER. Be that

as  it  may,  the  second  tender  was  issued  on  17.11.2022  and  admittedly,  the relaxation to startups etc. was not provided for in the same.

24.    Rule 173 of the GFR 2017 provides as under:-'Transparency, competition, fairness and elimination of arbitrariness in the  procurement  process.  All  government  purchases  should  be  made  in  a transparent, competitive and fair manner, to secure best value for money. This will also enable the prospective bidders to formulate and send their competitive bids  with  confidence.  Some  of  the measures  for  ensuring  the  above are  as follows:-

(i)  the  text  of  the  bidding  document  should  be  self-contained  and comprehensive  without  any  ambiguities.  All  essential  information,  which  a bidder  needs  for  sending  responsive  bid,  should  be  clearly  spelt  out  in  the bidding document in simple language. The condition of prior turnover and prior experience may be relaxed for Startups (as defined by Department of Industrial  Policy  and  Promotion)  subject  to meeting  of  quality  &  technical specifications and making suitable provisions in the bidding document. The bidding document should contain, inter alia.

(a) Description and Specifications of goods including the nature, quantity, time and place or places of delivery.

(b) the criteria for eligibility and qualifications to be met by the bidders  such  as  minimum  level  of  experience,  past  performance, technical capability, manufacturing facilities and financial position etc. or limitation for participation of the bidders, if any.

(c) eligibility criteria for goods indicating any legal restrictions or conditions about the origin of goods etc. which may require to be met by the successful bidder.

(d) the procedure as well as date, time and place for sending the bids.

(e) date, time and place of opening of the bid.

(f)  Criteria  for  evaluation  of  bids  special  terms  affecting performance, if any.

(g)  Special terms affecting performance, if any.

(h) Essential terms of the procurement contract.

In addition to this, the office memorandums dated 20.09.2016 and 10.03.2016 provide for such relaxation.

"No.F.20/2/2014-PPD (Pt.) Ministry of Finance Department of Expenditure Procurement Policy Division

516, Lok Nayak Bhawan, New Delhi thDated the 20  September, 2016

OFFICE MEMORANDUM

Subject:    Relaxation of Norms for Startups Medium Enterprises in Public Procurement regarding Prior Experience ? Prior Turnover criteria.

1.  The undersigned is directed to refer to this Department O.M. thof even number dated 25  July, 2016, wherein it was clarified that all  Central  Ministries/Departments  may  relax  condition  of  prior turnover and prior experience in public procurement to all Start-ups [whether Micro and Small Enterprises (MSEs) of otherwise] subject  to  meeting  of  quality  and  technical  specifications  in accordance with the relevant provisions of GFR, 2005.

2.  A  doubt  has  arisen  if  it  makes  optional  for  Central Ministries/Departments to relax condition of prior experience and prior turnover in public procurement to Startups. In this regard, it is  again  clarified  that  normally  for  all  public  procurement,  the Central Ministries/Departments have to ensure that criteria of prior turnover and prior experience for all Startups is relaxed subject to their meeting of quality and technical specifications.

3.  However, there may be circumstances (like procurement of items  related  to  public  safety,  health,  critical  security  operations and  equipments  etc.)  where  procuring  entities  may  prefer  the vendors to have prior experience rather than giving orders to new entities.  For  such  procurements,  wherever  adequate  justification exists,  the  procuring  entities  may  not  relax  the  criteria  of  prior experience/turnover for the Startups.

4.  This issues with the approval of Finance Secretary."

-  -  -  -  -  -  -  -  -  -  -  -  -

"Government of India Ministry of Micro, Small & Medium Enterprises O/o the Development Commissioner (MSME) thNirman Bhawan, A-Wing, 7  Floor Maulana Azad Road, New Delhi-110108 Tel. 011-23061091 Fax No.011-23060536

Policy Circular No.  1(2)(1)/2016-MA thPRINCE CHAWLA Dt. 10  March, 2016

To All Central Ministries/Departments/CPSUs/All Concerned

Subject: Relaxation of Norms for Startups and Micro & Small Enterprises in public procurement on Prior Experience-Prior Turnover criteria.

(1)kThe Government of India has notified Public Procurement Policy of stMicro and Small Enterprises (MSEs) Order 2012 with effect from 1 April and 20% procurement from Micro & Small Enterprises of the total procurement by Central Ministries/Departments/CPSUs has stbecome mandatory with effect from 1  April, 2015.

(2)kThe Government of India has announced 'Startup India' initiative for creative a conducive environment for Startups in India.

(3)kThe Startups are normally Micro and Small Enterprises which may not have a track record. These will have technical capability to deliver the  goods  and  services  as  per  prescribed  technical  and  quality specifications and may not be able to meet the qualification criterion relating to prior experience-prior turnover.

(4)kIn exercise of Para 16 of Public Procurement Policy for Micro and Small  Enterprises  Order  2012,  it  is  clarified  that  all  Central Ministries/Departments/Central Public Sector Undertakings may relax condition of prior turnover and prior experience with respect to Micro and Small Enterprises in all public procurement subject to meeting of quality and technical specifications.

(5)kThis issues with the approval of Union Minister of Micro, Small and Medium Enterprises."

25.    The office notings reveal that the site visit to the plant of respondent No.5  was  recommended  on  18.01.2023.  It  was  proposed  that  the  competent technical committee would visit the site to assess the capacity and capability of respondent  No.5  to  maintain  and  fulfil  the  supply  and  demand  of  PGIMER without any interruption and failure. No doubt, an observation was also made that inadvertently  in  the  NIT,  provision  regarding  relaxation  had  not  been  made. Ultimately,  the  technical  committee  visited  the  site  of  respondent  No.5  and submitted its report on 16.03.2023 and, it was held that respondent No.5 would be eligible  as  per  the  report  of  the  technical  committee.  It  was  found  by  the committee that the capacity of the plant of respondent No.5 was 178 tons per day

and the consumption of PGIMER was 17 tons per day. It was also found that respondent No.5 was supplying LMO to various hospitals including the Maharishi Markandeshwar Institute of Medical Studies, Mullana Dayanand Medical College and  Hospital,  Ludhiana,  Civil  Hospital,  Ambala  City  and  Ministry  Hospital, Ambala.

26.    Having made a reference to the relevant provisions, office notings etc.  we  now  proceed  to  examine  the  law  on  the  subject.  Challenge  to  policy decisions, administrative action, issuance of tenders, holding of auctions, sale of plots, resumption proceedings have all been raked up before the Courts on various occasions. The question which fell for consideration before the Supreme Court of India and various high Courts in these kind of litigations was as to whether policy decisions, administrative actions etc. can be interfered with exercising the power of judicial review or as to whether the Courts were to refrain from doing so. Though there are a catena of judgments on the subject, reference to few of them would be noteworthy. In the case of 'Jagdish Mandal versus State of Orissa and others' (supra), the Supreme Court of India was seized of a challenge to the award of construction contracts to one Jagdish Mandal and Laxmi Sharma. The High Court of Orissa had allowed the writ petition filed by the unsuccessful bidder after which  the  matter  reached  the  Supreme  Court.  The  Supreme  Court  of  India examined the  scope of  interference  in  judicial  review of  tender  processes  and award  of  contracts.  While  referring  to  various  judgments  on  the  subject,  the Supreme  Court  of  India  held  that  judicial  review  of  administration  action  is intended to prevent arbitrariness, irrationality, unreasonableness, bias and mala fides. It was held that its purpose is to check whether choice or decision is made lawfully and not to check whether choice or decision is sound. It was held that when the power of judicial review is invoked in matters relating to tenders or

award of contracts, certain special features should be borne in mind. It was held that a contract is a commercial transaction and evaluating tenders and awarding contracts are essentially commercial functions. The Supreme Court of India laid down that the principles of equity and natural justice stay at a distance and that if the  decision  relating  to  the  award  of  a  contract  is  bona  fide  and  is  in  public interest, Courts will not, in exercise of power of judicial review, interfere even if a procedural aberration or error in assessment or prejudice to a tenderer is made out. It was held that the power of judicial review would not be permitted to be invoked to protect private interest at the cost of public interest or to decide contractual disputes.  It  was  held  that  attempts  by  unsuccessful  tenderers  with  imaginary grievances,  wounded  pride  and  business  rivalry,  to  make  mountains  out  of molehills of some technical/procedural violation or some prejudice to self, and persuade  Courts to  interfere  by  exercising power of  judicial review should be resisted. It was held that such interferences, whether interim or final, may hold up public works for years, or delay relief and succour to thousands and millions and may increase the project cost manifold. It was held that under the circumstances, before interfering in such matters in exercise of the power of judicial review, a Court should pose to itself the questions whether the process adopted or decision made by the authority is mala fide or is intended to favour someone and that whether the public interest is affected; "19.  Judicial  review  of  administrative  action  is  intended  to  prevent arbitrariness, irrationality, unreasonableness, bias and malafides. Its purpose is to check whether choice or decision is made 'lawfully' and not to check whether choice or decision is 'sound'. When the power of judicial review is invoked in matters relating to tenders or award of contracts, certain special features  should  be  borne  in  mind.  A  contract  is  a  commercial  transaction. Evaluating  tenders  and  awarding  contracts  are  essentially  commercial functions. Principles of equity and natural justice stay at a distance. If the decision relating to award of contract is bona fide and is in public interest,

courts will not, in exercise of Page 0102 power of judicial review, interfere even  if  a  procedural  aberration  or  error  in  assessment  or  prejudice  to  a tenderer, is made out. The power of judicial review will not be permitted to be invoked to protect private interest at the cost of public interest, or to decide contractual disputes.

The tenderer or contractor with a grievance can always seek damages in a civil court. Attempts by unsuccessful tenderers with imaginary grievances, wounded pride and business rivalry, to make mountains out of molehills of some technical/procedural violation or some prejudice to self, and persuade courts to interfere by exercising power of judicial review, should be resisted. Such interferences, either interim or final, may hold up public works for years, or delay relief and succour to thousands and millions and may increase the project  cost  manifold.  Therefore,  a  court  before  interfering  in  tender  or contractual matters in exercise of power of judicial review, should pose to itself the following questions:

i) Whether the process adopted or decision made by the authority is mala fide or intended to favour someone. OR Whether  the  process  adopted  or  decision  made  is  so  arbitrary  and irrational  that  the  court  can  say  :  'the  decision  is  such  that  no responsible authority acting reasonably and in accordance with relevant law could have reached.'

ii) Whether public interest is affected.

If  the  answers  are  in  the  negative,  there  should  be  no  interference under  Article  226.  Cases  involving  black-listing  or  imposition  of  penal consequences  on  a  tenderer/contractor  or  distribution  of  state  largesse (allotment of sites/shops, grant of licences, dealerships and franchises) stand on  a  different  footing  as  they  may  require  a  higher  degree  of  fairness  in action."

27.     In the case of 'Silppi Constructions Contractors versus Union of India and Anr. Etc.' 2020 (16) SCC 489 also the Supreme Court of India referred to the judgments on the subject and held as under:- "19. This Court being the guardian of fundamental rights is duty bound to  interfere  when  there  is  arbitrariness,  irrationality,  mala  fides  and  bias. However,  this  Court  in  all  the  aforesaid  decisions  has  cautioned  time  and

again  that  courts  should  exercise  a  lot  of  restraint  while  exercising  their powers of judicial review in contractual or commercial matters. This Court is normally loathe to interfere in contractual matters unless a clear-cut case of arbitrariness  or  mala  fides  or  bias  or  irrationality  is  made  out.  One  must remember that today many public sector undertakings compete with the private industry. The contracts entered into between private parties are not subject to scrutiny under writ jurisdiction. No doubt, the bodies which are State within the meaning of Article 12 of the Constitution are bound to act fairly and are amenable to the writ jurisdiction of superior courts but this discretionary power must be exercised with a great deal of restraint and caution. The Courts must realise  their  limitations  and  the  havoc  which  needless  interference  in commercial  matters  can  cause.  In  contracts  involving  technical  issues  the courts should be even more reluctant because most of us in judges' robes do not have the necessary expertise to adjudicate upon technical issues beyond our domain. As laid down in the judgments cited above the courts should not use  a  magnifying  glass  while  scanning  the  tenders  and  make  every  small mistake appear like a big blunder. In fact, the courts must give "fair play in the joints"  to  the  government  and  public  sector  undertakings  in  matters  of contract. Courts must also not interfere where such interference will cause unnecessary loss to the public exchequer.

20. The essence of the law laid down in the judgments referred to above is  the  exercise  of  restraint  and  caution;  the  need  for  overwhelming  public interest to justify judicial intervention in matters of contract involving the state instrumentalities;  the  courts  should  give  way  to  the  opinion  of  the  experts unless the decision is totally arbitrary or unreasonable; the court does not sit like a court of appeal over the appropriate authority; the court must realise that the  authority  floating  the  tender  is  the  best  judge  of  its  requirements  and, therefore,  the  court's  interference  should  be  minimal.  The  authority  which floats the contract or tender, and has authored the tender documents is the best judge as to how the documents have to be interpreted. If two interpretations are possible then the interpretation of the author must be accepted. The courts will only  interfere  to  prevent  arbitrariness,  irrationality,  bias,  mala  fides  or perversity. With this approach in mind we shall deal with the present case."

The Supreme Court of India, therefore, held that the Courts, being the guardian of fundamental rights would be duty bound to interfere when there is arbitrariness, irrationality, mala fides and bias. It was held that in all the judgments referred to by the Supreme Court of India, the Courts had been cautioned time and again that

they should exercise a lot of restraint while exercising their powers of judicial review  in  contractual  or  commercial  matters  and  that  the  Courts  are normally loathe to interfere in contractual matters unless a clear-cut case of arbitrariness or mala fides or bias or irrationality is made out. It was held that the Courts must realize their limitations and the havoc which needless interference in commercial matters  can  cause.  It  was  held  that  in  matters  involving  technical  issues,  the Courts should be even more reluctant because most of us in Judges' robes do not have  the  necessary  expertise  to  adjudicate  upon  technical  issues  beyond  our domain.  It  was  held  that  the  Courts  should  not  use  a  magnifying  glass  while scanning tenders and make every small mistake appear like a big blunder. It was held that in fact, the Courts must give 'fair play in the joints' to the Government and public undertakings in matters of contract and must also not interfere where such interference will cause unnecessary loss to the public exchequer. It was held that the essence of the law laid down in the judgments which had been rendered from  time  to  time  is  the  exercise  of  restraint  and  caution;  the  need  for overwhelming public interest to justify judicial intervention in matters of contract involving the State instrumentalities; the Courts should give way to the opinion of the experts unless the decision is totally arbitrary or unreasonable. It was held that the Court does not sit like a Court of appeal over the appropriate authority and must realize that the authority concerned is the best judge of its requirements and, therefore, interference of the Courts should be minimal. It was held that if two interpretations are possible, then the interpretation of the author must be accepted and that the Courts will only interfere to prevent arbitrariness, irrationality, bias, mala fides or perversity.

28.     Very recently, the Supreme Court of India took a similar view in the case of 'State of Punjab and others versus Mehardin', 2022 (5) SCC 648 and

while  referring  to  the  cases  of  'Jagdish  Mandal  versus  State  of  Orissa  and others' and 'Silppi Constructions Contractors versus Union of India and Anr.' Etc. (supra) as also the judgment in the case of 'TATA Cellular versus Union of India (1994)', 6 SCC 651 reiterated the view.

29.     Most  recently,  while  examining  the  challenge  to  the  central  vista project in the case of 'Rajeev Suri Versus Delhi Development Authority', 2022

(11) SCC 1, a Constitution Bench of the Supreme Court of India examined the scope of judicial review of an Administrative or so to say quasi legislative action. It was held that the rule of law as accepted and settled in India, with regard to judicial interference in administrative and executive or policy matters is no more res integra. It was held that the duty enjoined upon the judiciary is to ensure checks  and  balances  and  to  place  itself  between  the  Government  and  citizens when they come face to face in a Court of law and that it is meant to act as an equalizer  and  ensure  that  the  flow  of  decisions  from  executive  to  citizens  is overseen  through  the  prism  of  well-established  principles,  as  and  when  called upon to do so. It was held that the judicial organ is not meant to impose the citizens' or even its own version of good governance upon the Government in the name of Rule of Law in exercise of its power of judicial review.

30.     The  Apex  Court  examined  the  issue  threadbare  starting  from observations made by Lord Brightman in the case of Chief Constable of the North Wales Police v. Evans [1982] 1 WLR 1155 to the observations of the Supreme Court of India in the case of 'TATA Cellular versus Union of India' (supra), the observations made by Graham Aldus and John Alder in their book 'Applications for  Judicial  Review,  Law  and  Practice'  and  while  examining  the  need  for heightened judicial review, the Supreme Court of India declined to interfere in the Central Vista Project and held as under:-

"167. To sum up the above discussion, it may be noted that judicial review  primarily  involves  a  review  of  State  action  -  legislative,  executive, administrative and policy. The primary examination in a review of a legislative action is the existence of power with the legislature to legislate on a particular subject  matter.  For  this  purpose,  we  often  resort  to  doctrines  of  pith  and substance, harmonious construction, territorial nexus etc. Once the existence of power is not in dispute, it is essentially an enquiry under Article 13 of the Constitution which enjoins the State to not violate any of the provisions of Part-III in a lawmaking function. The review of executive action would depend upon the precise nature of the action. For, the domain of executive is wide and is generally understood to take within its sweep all residuary functions of the State. Thus, the precise scope of review would depend on the decision and the subject  matter.  For  instance,  an  action  taken  under  a  statute  must  be  in accordance with the statute and would be checked on the anvil of ultra vires the statutory or constitutional parameters. The enquiry must also ensure that the  executive  action  is within  the  scope  of  executive  powers  earmarked  for State Governments and Union Government respectively in the constitutional scheme. The scope of review of a pure administrative action is well settled. Since  generally  individuals  are  directly  involved  in  such  action,  the  Court concerns  itself  with  the  sacred  principles  of  natural  justice  -  audi  altrem partem, speaking orders, absence of bias etc. The enquiry is also informed by the  Wednesbury  principles  of  unreasonableness.  The  review  of  a  policy decision  entails  a  limited  enquiry.  As  noted  above,  second  guessing  by  the Court  or  substitution  of  judicial  opinion  on  what  would  constitute  a  better policy  is  strictly  excluded  from  the  purview  of  this  enquiry.  Under  the constitutional scheme, the government/executive is vested with the resources to undertake necessary research, studies, dialogue and expert consultation and accordingly,  a  pure  policy  decision  is  not  interfered  with  in  an  ordinary manner.  The  burden  is  heavy  to  demonstrate  a  manifest  illegality  or arbitrariness or procedural lapses in the culmination of the policy decision. However,  the  underlying  feature  of  protection  of  fundamental  rights guaranteed by the Constitution must inform all enquiries of State action by the constitutional Court."

31.     In the back-drop of the provisions, terms and conditions and on the touchstone of the principles enunciated in the judgments referred to above, we proceed to examine the rival contentions.

32.    Admittedly  the  first  tender  contained  a  provision  for  grant  of exemption to startups which, however, went missing in the second tender. If the matter was to be examined from a limited angle, the decision to grant exemption to  respondent  No.5  would  be  unsustainable.  However,  the  matter  has  to  be examined from all possible angles. The GFR 2017 shows that such exemption was duly permissible. It, therefore, means that it is not the case that no such exemption was permissible and despite that respondent No.5 was considered. Once that is so, it would have to be examined as to what would be the effect of non-mentioning of such provisions in the NIT. No doubt, the terms and conditions of the NIT are binding.  However,  it  has  to  be  borne  in  mind  that  in  the  first  tender,  such conditions were duly existing. In the second tender, these conditions could not be incorporated as a result of an oversight. A conscious decision was then taken which is evident from the office notings and a perusal of the office notings shows that there is no flaw or mala fides in the decision making process and decisions were taken on account of the provisions in the GFR 2017 and in the interest of PGIMER. As has been noticed in the preceding paragraphs also, the GFR 2017 does provide for an exemption to recognized MSME startups and the petitioner falls within the said criteria. It is nobody's case that the petitioner was not eligible as  per  the  said  criteria  and  still,  the  respondents  have  gone  ahead  and  have awarded the contract to the petitioner. This Court finds that the decision was taken by the respondents in the interest of PGIMER and not to favour respondent No.5. The  law  on  the  subject  clearly  reveals  that in  exercise  of  judicial  review,  the Courts  can  at  best  examine  the  decision  making  process  and  are  not  really concerned with the decision. In any case, the financial bid of respondent No.5 which was duly opened after it was declared technically compliant was found to be substantially  lower  than  that of the petitioner resulting into saving  of  Rs.5

crores to PGIMER. It cannot, therefore, by any stretch of imagination be said that the decision of the PGIMER was illegal or arbitrary though an irregularity having been committed cannot be denied. However, the entire action cannot be said to be mala fide and is not, therefore, required to be set aside only on account of an irregularity having been committed.

33.    Having said that, it may not be out of place to notice that the tender had been issued for a period of two years and after having been awarded the work order,  respondent  No.5  is  successfully  supplying  LMO  to  PGIMER  and  no complaint against respondent No.5 during this period has been pointed out. The major period of the contract is already over. Another thing that has to be borne in mind is that PGIMER is a premiere institute which is catering to patients from various states viz Punjab, Haryana, Himachal Pradesh, Jammu and Kashmir, Uttar Pradesh etc. It is a known fact that thousands of patients come to PGIMER on a daily  basis  for  consultation,  admission,  procedures  etc.  and  that  PGIMER  is overloaded  and  overburdened.  LMO  is  one  of  the  most  critical  supplies  to PGIMER which is used in ICUs, operation theatres, minor OTs, general wards, private  wards,  procedure  rooms,  research  areas  etc.  and  its  supply  cannot  be disrupted. Any interference at this stage would definitely result in disruption of supply of LMO.  The credibility of respondent No.5 can also be gauged from the fact that the petitioner itself has been purchasing LMO from it. These are simply additional factors which dissuade this Court from interfering in the matter, the merits having already been discussed in the preceding paragraphs.

34.    We have gone through the judgments relied upon by learned counsel for the parties as well. In the case of 'Bharat Coking Coal Limited and Others Vs. Amr Dev Prabha and Others' (supra) which has been relied upon by learned Senior counsel representing the PGIMER, after examining the entire law on the

subject, it was held that even if there had been a minor deviation from the explicit terms of the NIT, it would not be sufficient by itself in the absence of mala fide for Courts to set aside the tender at the behest of an unsuccessful bidder. It was held that the impact of overturning an executive decision and its impact on the larger public interest in the form of costs, overruns and delays would have to be considered before setting aside such a decision:- "Even if there had been a minor deviation from explicit terms of the NIT, it would not be sufficient by itself in the absence of mala fide for courts to set aside the tender at the behest of an unsuccessful bidder. 16 This is because notice must be kept of the impact of overturning an executive decision and its impact on the larger public interest in the form of cost overruns or delays."

35.    In so far the judgments relied upon by learned counsel representing the petitioner are concerned, the same pertain to the scope of judicial review in contractual matters and the law on the subject has been discussed in detail in the preceding paragraphs. Specific reliance was placed by learned Senior counsel on the judgment in the case of 'Vidarbha Irrigation Development Corporation Vs. M/s Anoj Kumar Garwala' (supra) wherein it was held by the Supreme Court of India that essential tender conditions which had to be strictly complied could not be waived off or condoned and any such condonation would amount to perversity in  understanding  or  appreciation  of  terms  of  tender  conditions  which  were amenable to interference by the Constitutional Courts. In that case, a tender was called by  the  Vidarbha  Irrigation  Development  Corporation  on  06.01.2018  for balance earth work to be done in a kanal. Three bidders responded to the tender out  of  which  bid  of  respondent  No.2  was  the  lowest.  Certain  issues  arose  as regards  the  bank  guarantee  it  furnished  and  eventually,  the  Supreme  Court  of India held that the words used in the tender document cannot be ignored or treated as  redundant  or  superfluous  and  that  they  must  be  given  meaning  and  their

necessary significance. It was held that in the said case, an essential condition which had to be strictly complied with was not so complied with and under the circumstances,  the  appellant  would  have  no  power  to  condone  lack  of  strict compliance. There is no quarrel with this proposition but in the instant case, such a condition with regard to relaxation was there in the first tender and thereafter, a conscious  decision  was  taken  to  offer  the  relaxation  to  respondent  No.5  on account of an inadvertent omission in the second tender. As has already been held by  us,  we  have  found  the  decision  making  process  to  be  fair  and  the  same, therefore, does not warrant interference. The judgment would, therefore, not come to the aid of the petitioner. In view of the aforementioned facts and circumstances, we do not find any merit in the instant writ petition and the same is accordingly dismissed.

(ARUN PALLI)                   (VIKRAM AGGARWAL) JUDGE                          JUDGE

Pronounced on: 18.09.2024 Prince Chawla Whether speaking/reasoned :     Yes/No. Whether reportable :       Yes/No.

IN THE HIGH COURT OF PUNJAB AND HARYANA AT CHANDIGARH CWP-13546-2023(O&M) Reserved on: 12.08.2024 Pronounced on: 18.09.2024 LINDE INDIA LIMITED ….Petitioner Versus PGIMER, CHANDIGARH AND OTHERS .....Respondents CORAM: HON'BLE MR. JUSTICE ARUN PALLI HON'BLE MR. JUSTICE VIKRAM AGGARWAL Present: Mr. Akshay Bhan, Senior Advocate, with Mr. Vivek Sethi, Advocate, and Mr. Abishai Alfred George, Advocate for the petitioner. Mr. Amit Jhanji, Senior Advocate, with Ms. Eliza Gupta, Advocate for respondents No.1 to 4-PGIMER. Mr. Deepak Sabherwal, Advocate, and Mr. Vaneet Soni, Advocate for respondent No.5. ****