Dr. Aditya Chaudhry v. State of Haryana and Ors

VIKRAM AGGARWAL, J.

1.    The issue in the aforetitled writ petitions being identical, they are being decided by way of this common judgment. The facts, however, are being derived  from  CWP-8784-2024  titled  as  'Dr.  Aditya  Chaudhry  Vs.  State  of Haryana and Others'. It would be relevant to state here that in the first four writ petitions,  arguments  were  heard  on  29.04.2024  and  judgment  was  reserved thwhereas  in  the  5   writ  petition,  arguments  were  heard  on  03.05.2024  and judgment was reserved. As stated, for the issue in all cases is identical, they are being decided together. FACTUAL MATRIX

2.    A writ of certiorari is prayed for to quash the order dated 12.03.2024 (Annexure  P-8)  vide  which  the  claim  of  the  petitioner(s)  for  allotment  of  a residential  plot  has  been  rejected.  Further  a  writ  of  mandamus  is  prayed  for commanding  the  respondents  to  issue  letter  of  intent(s)  to  the  petitioner(s).  It would be relevant to mention here that the impugned orders in the connected cases were passed on 04.03.2024.

3.    The  basic  controversy  in  all  cases  is  that  the  petitioner(s)  had participated in an E-auction conducted by the respondents for sale of residential, commercial, institutional and independent commercial sites.

4.    The petitioner(s) emerged as the highest bidders qua the properties which  they  had  bid  for.  They  received  e-mails  confirming  that  they  were  the successful and the highest bidders. They deposited a total of 10% of the total

consideration as per the terms and conditions of the auction. However, no letter of intent  was  issued  and  instead,  the  amount  deposited  by  the  petitioner(s)  was refunded in their bank accounts. The petitioner(s) approached this Court by way of CWP-23163-2023 and other connected petitions. The said writ petitions were disposed of on 02.11.2023 as the respondents stated that they would pass speaking orders in accordance with law and would also afford an opportunity of hearing to the petitioner(s). Now by way of the impugned order, the claim of the petitioner(s) has been rejected, leading to the filing of the instant writ petitions.

5.    The petitioner, who is a resident of Karnal and is a practicing Doctor, works as an Assistant Professor in Kalpana Chawla Government Medical College and Hospital, Karnal.

6.    A revised auction policy dated 20.07.2022 (Annexure P-1) was issued by the respondents containing the detailed terms and conditions for E-auction of residential, commercial, institutional and independent commercial sites. As per the said  policy,  the  intending  bidders  were  required  to  deposit  earnest  money equivalent  to  5%  of  the  reserve  price  for  the  property  for  which  he/she  was intending  to  participate.  The  definitions  of  letter  of  intent,  successful  bidder, highest bidder etc. were given in the policy.

7.    The petitioner, being desirous of participating in the E-auction for a residential plot measuring 14 Marlas, submitted his application and was registered on the web portal of the respondents. The list of the plots which were available for E-auction was also issued (Annexure P-2).

8.    The petitioner participated in the E-auction and gave his bid for plot No.1139-P, Sector 33, Karnal. He gave a bid of ₹3,31,86,600/-. Before this, a sum of ₹8,55,260/- was deposited on 12.05.2023. The petitioner was declared to be the highest successful bidder, vide e-mail dated 14.05.2023 (Annexure P-3).

9.    Being the highest successful bidder, the petitioner had to deposit 10% of the total sale price and after deducting the amount already paid by him i.e. ₹8,55,260/-,  the  petitioner  deposited  a  sum  of  ₹24,54,580/-  on  15.05.2023 (Annexure P-4). In this manner, the petitioner deposited a sum of ₹33,09,840/-, being 10% of the bid amount.

10.    The petitioner kept on approaching the respondents for deposit of the remaining amount but he was told that he would be informed through e-mail. It has been averred in the writ petition that the decision with regard to acceptance and rejection of bids was to be taken within a period of 30 days from the date of the  E-auction  in accordance  with  Clause  No.31 of the policy  (Annexure  P-2). However, the petitioner was not informed about the same. Aggrieved by the action of  the  respondents,  an  application  dated  01.10.2023  (Annexure  P-5)  was submitted by the petitioner.

11.    Suddenly, the petitioner, upon checking his bank account, found that the  entire  amount  deposited  by  him  had  been  refunded  by  the  respondents. Aggrieved by the said action, the petitioner filed CWP-23163-2023 in this Court which  was  disposed  of  on  02.11.2023  (Annexure  P-6).  The  petitioner,  in accordance with the directions given in the said decision, appeared before the respondent-authorities  on  06.12.2023  and  also  furnished  written  submissions (Annexure P-7). However, vide order dated 12.03.2024, the case of the petitioner has been rejected (Annexure P-8).

12.    The  petitioner  has  placed  reliance  upon  Clause  31  of  the  auction policy as also upon few judgments in support of his case.

13.    Learned counsel for the petitioner(s) as also learned counsel for the respondents, who were present on advance notice having been served were duly

ARGUMENTS FOR THE PETITIONER(S)

14.    It was strenuously urged by learned counsel for the petitioner(s) that the action of the respondents in not accepting the bid of the petitioner(s) and unilaterally refunding the amount deposited by them is completely arbitrary and illegal. Learned counsel also referred to the impugned order (Annexure P-8) and submitted that the same is not sustainable. Detailed reference was made to the auction policy dated 20.07.2022 and various clauses thereof. It was submitted that in so far as the petitioner in CWP-8784-2024 is concerned, the bid given by him was higher than the actual reserve price fixed by the respondents as mentioned in the impugned order and, therefore, under the circumstances, there was no occasion for the respondents to reject the case of the petitioner.

15.    Learned  counsel  further  submitted  that  Clause  17  of  the  policy  is arbitrary, irrational and illegal and it cannot be construed to mean that after a bidder having been declared as the highest bidder and after having deposited 10% of the total sale consideration, the bid could be rejected.

16.    It was submitted by learned counsel that the petitioner(s) had altered their position financially and that for no fault of theirs, they are being made to suffer. It was submitted that if the reserve price had been wrongly calculated by the respondents, they could have given a counter offer to the petitioner(s) which was  not  done  and,  therefore,  the  same  has  caused  grave  prejudice  to  the petitioner(s).

17.    Learned  counsel,  therefore,  submitted  that  the  impugned  order deserves to be set aside and a direction deserves to be issued to the respondents to allot plots the petitioner(s).

ARGUMENTS FOR THE RESPONDENTS

18.    Per  contra,  it  was  submitted  by  learned  counsel  representing  the respondents that the impugned order has been passed in accordance with law and, therefore, calls for no interference.

19.    Learned  counsel  submitted  that  as  per  Clause  17  of  the  auction policy,  the  competent  authority  reserves  the  right  to  accept  or  reject  any  bid without assigning any reason and, therefore, the petitioner(s) would have no right to contend that since they had been declared to be the highest bidders, they would be entitled to the allotment of plots.

20.    Learned counsel also submitted that it is now well settled that merely because a person is declared as the higher bidder, there would be no right for allotment. Reliance in this regard was placed upon the judgment passed by the Hon'ble Supreme Court of India in 'Haryana Urban Development Authority and Others  Vs.  Orchid  Infrastructure  Developers  Private  Limited'  2017(2)  RCR (Civil) 145 as also the judgments passed by this Court in 'Dr. Sarika Gautam and Others Vs. Haryana Shehari Vikas Pradhikaran (HSVP) and Others' 2022(1) PLR 277 and 'Mahavir Singh Vs. Haryana Shehari Vikas Pradhikaran (HSVP) and Others' 2023(4) RCR (Civil) 121. ANALYSIS AND FINDINGS

21.    We  have  given  our  thoughtful  consideration  to  the  arguments addressed  by  learned  counsel  for  the  parties  and  have  also  perused  the  paper books.

22.    The revised E-auction policy dated 20.07.2022 lays down the detailed terms and conditions. It defines letter of intent, reserve price, successful bidder, highest bidder and competent authority, apart from other things as under:-

"7. Reserve Price- The reserve price of the property to be eAuction shall be fixed by the HSVP. The bidding of eAuction will start from Reserve Price.

8. Successful Bidder: Successful bidder shall be the bidder whose bid has been accepted by the competent authority.

9. Highest Bidder: The highest bidder shall be the one who has given  the  highest  bid  but  his  bid  is  yet  to  be  accepted  by  the competent authority.

10. Competent Authority: Competent Authority means the Authority competent  to  accept  or  reject  the  bid,  including  the  Chief Administrator, HSVP or any other Authority im-powered for the same by the Pradhikaran."

Thereafter, Clause 17 lays down that the competent authority reserves the right to accept or reject any bid or withdraw any or all the properties from E-auction or cancel/postpone the E-auction without assigning any reason. Clause 17 lays down as under:-

17. The competent authority of HSVP reserves the right to accept or reject any bid or withdraw any or all the properties from e-auction or cancel/postpone the e-auction, without assigning any reason.

23.    Now coming to the law on the subject, it is by now well settled that in the absence of a concluded contract, no right would accrue to the highest bidder. The  Supreme  Court  of  India  was  dealing  with  one  such  issue  in  the  case  of 'Haryana Urban Development Authority and Others Vs. Orchid Infrastructure Developers Private Limited' (supra) where after the rejection of the bid of M/s Orchid Infrastructure Developers Private Limited, a suit for declaration had been filed. In that case, the plaintiff had given the highest bid which, as per the plaintiff had  been  accepted.  Formal  letter  of  allotment  was,  however,  not  issued  and ultimately, the 10% amount deposited by the plaintiff was refunded on the ground PRINCE CHAtWhLaAt the bid had not been accepted. This action was challenged by way of a suit

which  was decreed  by  the  trial  Court. However,  appeal  against  the  same  was allowed by the Court of the District Judge and the suit was dismissed. The High Court then allowed the second appeal and restored the judgment and decree of the trial Court after which the matter reached the Apex Court and the Apex Court ultimately upheld the decision of the First Appellate Court and held that no right had accrued to the highest bidder. The Supreme Court of India while relying upon other  decisions  in  the  case  of  'State  of  Uttar  Pradesh  and  Others  Vs.  Vijay Bahadur  Singh  and  Others',  (1982)  2  SCC  365,  'Laxmikant  and  Others  Vs. Satyawan and Others', (1996) 4 SCC 208, 'Meerut Development Authority Vs. Association of Management Studies and Another', (2009) 6 SCC 171, 'M/s Star Enterprises  and  Others  Vs.  City  and  Industrial  Development  Corporation  of Maharashtra Limited and Others', (1990) 3 SCC 280 and 'Kalu Ram Ahuja and Another Vs. Delhi Development Authority and Another', (2008) 10 SCC 696, held as under:- "27. This Court in the case of State of Uttar Pradesh & Ors.  v.  Vijay  Bahadur  Singh &  Ors. (1982) 2  SCC 365 has  laid down  that  there  is  no  obligation  to  accept  the  highest  bid.  The Government is entitled even to change its policy from time to time according to the demands of the time. It was observed thus : "3. It appears to us that the High Court had clearly misdirected  itself.  The  Conditions  of  Auction  made  it perfectly clear that the Government was under no obligation to accept the highest bid and that no rights accrued to the bidder merely because  his  bid  happened  to  be  the  highest. Under  Condition  10  it  was  expressly  provided  that  the acceptance  of  bid  at  the  time  of  auction  was  entirely provisional and was subject to ratification by the competent authority,  namely,  the  State  Government.  Therefore,  the Government had the right, for good and sufficient reason, we may say, not to accept the highest bid but even to prefer a

tenderer other than the highest bidder. The High Court was clearly  in  error  in  holding  that  the  Government  could  not refuse  to  accept  the  highest  bid  except  on  the  ground  of inadequacy of the bid. Condition 10 does not so restrict the power of the Government not to accept the bid. There is no reason why the power vested in the Government to refuse to accept the highest bid should be confined to inadequacy of bid  only.  There  may  be  a  variety  of  good  and  sufficient reasons, apart from inadequacy of bids, which may impel the Government not to accept the highest bid. In fact, to give an antithetic illustration, the very enormity of a bid may make it suspect. It may lead the Government to realise that no bona fide bidder could possibly offer such a bid if he meant to do honest  business.  Again  the  Government  may  change  or refuse its policy from time to time and we see no reason why change  of  policy  by  the  Government,  subsequent  to  the auction but before its confirmation, may not be a sufficient justification  for  the  refusal  to  accept  the  highest  bid.  It cannot  be  disputed  that  the  Government  has  the  right  to change its policy from time to time, according to the demands of the time and situation and in the public interest. If the Government  has  the  power  to  accept  or  not  to  accept  the highest  bid  and  if  the  Government  has  also  the  power  to change  its  policy  from  time  to  time,  it  must  follow  that  a change  or  revision  of  policy  subsequent  to  the  provisional acceptance  of  the  bid  but  before  its  final  acceptance  is  a sound enough reason for the Government's refusal to accept the highest bid at an auction?"

28. In Laxmikant & Ors. v. Satyawan & Ors. (1996) 4 SCC 208,  this  Court  has  laid  down  that  in  the  absence  of  completed contract when the public auction had not culminated to its logical end before confirmation of the bid, no right accrued to the highest bidder. This Court has laid down as under :

"4.  Apart  from  that  the  High  Court  overlooked  the conditions of auction which had been notified and on basis of which the aforesaid public auction was held. Condition No. 3 clearly said that after the auction of the plot was over, the highest bidder had to remit 1/10 of the amount of the highest bid  and  the  balance  of  the  premium  amount  was  to  be remitted to the trust office within thirty days "from the date of the letter informing confirmation of the auction bid in the name  of  the  person  concerned".  Admittedly,  no  such confirmation letter was issued to the respondent. Conditions Nos. 5, 6 and 7 are relevant: "5. The acceptance of the highest bid shall depend on the Board of Trustees.

6. The Trust shall reserve to itself the right to reject the highest or any bid.

7.  The  person making  the  highest  bid  shall  have  no right to take back his bid. The decision of the Chairman of the Board of Trustees regarding acceptance or rejection of the bid shall be binding on the said person. Before taking the decision as above and informing the same to the individual concerned, if the said individual takes back his bid, the entire amount remitted as deposit towards the amount of bid shall be forfeited by the Trust." From a bare reference to the aforesaid conditions, it is apparent and explicit that even if the public auction had been completed  and  the  respondent  was  the  highest  bidder,  no right had accrued to him till the confirmation letter had been issued to him. The conditions of the auction clearly conceived and contemplated that the acceptance of the highest bid by the Board of Trustees was a must and the Trust reserved the right to itself to reject the highest or any bid. This Court has examined the right of the highest bidder at public auctions in the cases of Trilochan Mishra v. State of Orissa (1971) 3 SCC 153, State of Orissa v. Harinarayan Jaiswal (1972) 2 SCC 36, Union of India v. Bhim Sen Walaiti Ram (1969) 3 SCC 146

and State of U.P. v. Vijay Bahadur Singh (1982) 2 SCC 365. It has been repeatedly pointed out that State or the authority which can be held to be State within the meaning of Article 12 of  the  Constitution  is  not  bound  to  accept  the  highest tender or bid. The acceptance of the highest bid is subject to the conditions of holding the public auction and the right of the  highest bidder has to be  examined  in  context  with  the different conditions under which such auction has been held. In the present case no right had accrued to the respondent either on the basis of the statutory provision under Rule 4(3) or under the conditions of the sale which had been notified before the public auction was held."

29. In Meerut  Development  Authority  v.  Association  of Management Studies & Anr.(2009) 6 SCC 171, this Court has laid down that a bidder has no right in the matter of bid except of fair treatment in the matter and cannot insist for further negotiation. The Authority has a right to reject the highest bid. This Court has laid down thus : "27.  The  bidders  participating  in  the  tender  process have  no  other  right  except  the  right  to  equality  and  fair treatment  in  the  matter  of  evaluation  of  competitive  bids offered by interested persons in response to notice inviting tenders  in  a  transparent  manner  and  free  from  hidden agenda. One cannot challenge the terms and conditions of the tender except on the abovestated ground, the reason being the terms of the invitation to tender are in the realm of the contract. No bidder is entitled as a matter of right to insist the authority inviting tenders to enter into further negotiations unless the terms and conditions of notice so provided for such negotiations. x x x x x

29.  The  Authority  has  the  right  not  to  accept  the highest bid and even to prefer a tender other than the highest bidder, if there exist good and sufficient reasons, such as, the

highest  bid  not  representing  the  market  price  but  there cannot be any doubt that the Authority's action in accepting or  refusing  the  bid  must  be  free  from  arbitrariness  or favouritism."

30. Reliance has been placed on behalf of the respondent on a decision of this Court in M/s. Star Enterprises & Ors. v. City and Industrial  Development  Corporation  of  Maharashtra  Ltd.  & Ors. (1990)  3  SCC  280.  The  relied  upon  portion  is  extracted hereunder: "10. In recent times, judicial review of administrative action has become expansive and is becoming wider day by day. The traditional limitations have been vanishing and the sphere of judicial scrutiny is being expanded. State activity too is becoming fast pervasive. As the State has descended into  the  commercial  field  and  giant  public  sector undertakings  have  grown  up,  the  stake  of  the  public exchequer is also large justifying larger social audit, judicial control  and  review  by  opening  of  the  public  gaze;  these necessitate  recording  of  reasons  for  executive  actions including cases of rejection of highest offers. That very often involves large stakes and availability of reasons for actions on  the  record  assures  credibility  to  the  action;  disciplines public  conduct  and  improves  the  culture  of  accountability. Looking for reasons in support of such action provides an opportunity for an objective review in appropriate cases both by  the  administrative  superior  and  by  the  judicial  process. The submission of Mr Dwivedi, therefore, commends itself to our acceptance, namely, that when highest offers of the type in  question  are  rejected  reasons  sufficient  to  indicate  the stand of the appropriate authority should be made available and  ordinarily  the  same  should  be  communicated  to  the concerned  parties  unless  there  be  any  specific  justification not to do so."

No doubt about it that there have to be some reasons for rejection of the bid which are adequately present in the instant case as discussed hereinabove. The decision is of no help to espouse the cause of the plaintiff.

31. Reliance has also been placed on a decision of this Court in Kalu  Ram  Ahuja  &  Anr.  v.  Delhi  Development  Authority  & Anr. (2008) 10 SCC 696 in which this Court has laid down that the highest bid was rejected without assigning any reason and there was no record showing that the decision was based on rational and tangible reasons and was in public interest. In the instant case we are satisfied from the order that the reports were considered and what were the reports, has been made clear in the reply filed by the respondents which has not been controverted. In the instant case merely the bid being above the reserve price, was not a safe criteria to accept the same.

32. In Mohinder  Singh  Gill  &  Anr.  v.  The  Chief  Election Commissioner, New Delhi & Ors.(1978) 1 SCC 405, this Court has laid down that when a statutory functionary makes an order, its validity must be judged by the reasons so mentioned and cannot be supplemented  by  fresh  reasons  in  the  shape  of  affidavit  or otherwise. This Court has held thus : "8. The second equally relevant matter is that when a statutory  functionary  makes  an  order  based  on  certain grounds,  its  validity  must  be  judged  by  the  reasons  so mentioned and cannot be supplemented by fresh reasons in the shape of affidavit or otherwise. Otherwise, an order bad in  the  beginning  may,  by  the  time  it  comes  to  court  on account of a challenge, get validated by additional grounds later  brought  out.  We  may  here  draw  attention  to  the observations of Bose, J. in Gordhandas Bhanji AIR 1952 SC 16 : "Public orders, publicly made, in exercise of a statutory authority  cannot  be  construed  in  the  light  of  explanations subsequently given by the officer making the order of what he

meant, or of what was in his mind, or what he intended to do. Public orders made by public authorities are meant to have public  effect  and  are  intended  to  affect  the  actings  and conduct of those to whom they are addressed and must be construed objectively with reference to the language used in the order itself. Orders are not like old wine becoming better as they grow older." There  is  no  dispute  from  the  aforesaid  proposition. However, in the instant case reasons have been mentioned in the rejection order and the nature of reports has also been sufficiently explained. Thus the rejection of seven different bids in the auction reflects that there was due application of mind by the concerned authority and rejection could not be said to be illegal, arbitrary or sans of reason.

33. We are constrained to observe in the instant case that with respect to reserve price also, there was a hitch to fix and approve it right from the word go. It was a case of auction of big commercial tower having a huge area of 9.527 acres. Only the reserve price of the same  was forwarded  for  fixation  to  the  Chief  Administrator, whereas  the  reserve  prices  of  other  properties  were  fixed  by  the Administrator.  When  the  bids  were  received,  the  Administrator considering the huge stakes involved, forwarded the matter to the Chief Administrator. However, the Chief Administrator washed off his hands and did not decide it and sent the matter back to the Administrator,  clearly  indicating  that  the  Administrator  was delegated with the power to decide the bids. Thus, under compelling circumstances and duly considering the reports, the Administrator had taken the decision to reject the bids not only of the plaintiff but also six others. For the first time in the history of State of Haryana, such big properties were put to hammer on the prices indicated. The hitch in fixing the reserve price also indicates that the reserve price was not determined in a fair manner in the instant case. Not only the plaintiff but HUDA also did not place the delegation of power on record of the courts below. None of the officials of HUDA had

been examined. Only an Assistant ? a junior ranking person had been examined who was not posted there when the auction was held and came only in 2008. As the property was a commercial tower in Sector  29,  Gurgaon,  with  huge  commercial  complex,  the  first appellate court was right in dismissing the suit.

34. Plaintiff came to the court for mandatory injunction, for issuance of allotment letter without payment of court fee also. It was incumbent upon the plaintiff to pay the ad valorem court fee as prevailing and the valuation of the suit should not have been less than the bid amount of Rs.111.75 crores, as rightly held by the first appellate court. The plaintiff is directed to pay the ad valorem court fee not only before the trial court but also before the High Court. Plaintiff is directed to deposit the court fee within two months from today, as payable.

35.  Resultantly,  the  appeal  is  allowed.  The  judgment  and decree passed by the High Court is set aside and that of the first appellate court is restored. In the facts and circumstances of the case, we impose costs of Rs.5 lakhs on the plaintiff/respondent to be deposited  as  :  L  2.5  lakhs  in  the  Advocates'  Welfare  Fund  and Rs.2.5  lakhs  in  the  Supreme  Court  Employees'  Welfare  Fund within a period of two months from today.

24.    A similar issue arose before a Co-ordinate Bench of this Court in the case of Dr. Sarika Gautam and Others Vs. Haryana Shehari Vikas Pradhikaran

(HSVP) and Others (supra). The petitioner(s) therein had submitted an online bid for a plot in Sector 38, Gurugram for ₹1,87,99,300/-. Despite being the highest bid, the same was not accepted nor was any specific order passed informing the petitioners as regards the fate of the bid. Here also, the clauses of the E-auction policy were considered and it was held that there would be no vested rights with with petitioner which would obligate the respondents to accept the highest bid of the petitioners. It was held that to the contrary, the highest bidder only had a right of consideration for such bid to be evaluated against the reserve price determined

by the committee. The contention regarding deemed acceptance of the highest bid was  rejected.  Clause  28  of  the  said  policy  which  obligated  the  acceptance  or rejection of the H-1 bid within a period of 07 working days was also examined and it was held that such provision were not mandatory and they are incorporated only to prevent undue delays on the part of the competent authority in taking a final decision:- "14.  Counsel has not been able to point out any provision under the E-auction policy which would obligate the respondents to accept the highest bid. There would be no such right vested with the petitioners. To the contrary the highest bidder only has a right of consideration and for such bid to be evaluated against the reserve price determined by the Committee.

15.  In the facts of the case there is no material for us to conclude that any contract came into force between the petitioners and  the  respondents.  The  right  of  the  highest  bidder  at  public auctions has been examined repeatedly by the Apex Court as also this  Court  and  the  consistent  view  taken  is  that  State  or  the authority  which  can  be  held  to  be  State  within  the  meaning  of Article 12 of the Constitution is not bound to accept the highest bid. A  reference  in  this  regard  may  be  made  to  the  decisions  of  the Hon'ble Supreme Court in Trilochan Mishra etc. v. State of Orissa

(1971)  3  SCC  153:  AIR  (1971)  3  SC  733:  State  of  Orissa  v. Harinarayan Jaiswal (1972) 2 SCC 36: AIR 1972 SC 1816; Union of India v. Blum Sen Walaiti Ram (sic), (1969) 3 SCC 146 : AIR 1971 SC 2295 and State of U.P. v. Vijay Bahadur Singh (1982) 2 S.C.C. 365. Same view was taken by a Division Bench of this Court in Laxmi Narain Vs., State of Haryana and another (2009) 1 RCR (Civil ) 556.

16.  The contention raised by counsel as regards a deemed acceptance of the highest bid and on the basis thereof a concluded contract  having  come  into  force  between  the  petitioners  and  the respondents in the light of Clause 28 of the E-auction policy, is not well-founded.

17.  We are of the considered view that in a case of disposal of public property, the question whether the right of a person who has put in the highest bid in the public auction is to be preferred over the right of the public in ensuring that valuable public assets are not disposed of except for a fair price, public interest ought to prevail. Undoubtedly clause 28 of the E-auction policy obligated the acceptance or rejection of the H1 bid by the competent authority within  a  period  of  7  working  days  from  the  date  of  e-auction. Stipulations of such nature and the question as to whether the same are to be viewed as mandatory or directory would depend upon the intent  of  the  policy  maker  and  the  object  that  is  sought  to  be achieved. We hold that such time frame stipulated in the terms and conditions governing an e-auction was only with the objective to prevent  undue  delay  on  the  part  of  the  competent  authority  in taking a final decision. Clause 28 and the time frame of 7 days stipulated therein cannot be permitted to be invoked to propound a theory of a concluded contract in the realm of disposal of public property  by  the  State  or  State  instrumentality  in  an  E-auction process. Holding otherwise would run contrary to public interest.

18.  In the facts of the present case and in the absence of any document/material reflecting acceptance of the bid submitted by  the  petitioners  at  the  hands  of  the  competent  authority,  no concluded contract had come into being.

19.  In  Afcons  Infrastructure  Limited  Vs.  Nagpur  Metrol Rail  corporation  Limited  and  another  (2016)  16,  SCC  818,  the Hon'ble Supreme court had held that interference in the decision making process of the competent authority in accepting or rejecting the  bid  of  a  tenderer  is  permissible  only  if  the  decision  making process  is mala  fide  or  is  intended  to  favour  someone.  Likewise interference in such matters would not be warranted unless it is shown that the action of the authority concerned is so arbitrary or irrational that the Court could say that such action is one which no responsible authority acting reasonably and in accordance with law could have reached. In other words the decision making process or

the decision should be perverse and not merely faulty or incorrect or erroneous.

20.  We find that in the facts of the present case no such ground as indicated hereinabove has been made out which would call for interference.

21.  The submission raised by counsel at the time of hearing as  regards  the  petitioners  having  been  denied  opportunity  of negotiation  inspite  of  being  a  highest  bidder  is  mis-placed  and without merit. In the Eauction policy dated 16.06.2020 (Annexure P-4)  pursuant  to  which  the  petitioners  had  participated  in  the auction  process  there  was  no  term/condition  whereby  the respondents  were  obligated  to  call  upon  the  highest  bidder  for negotiation. Such contention has been raised by counsel in the light of a revised E-auction policy which as per him has been issued by the respondents. Even if that be so, such revised E-auction policy would not apply to the auction process which is a subject matter of consideration in the present case. To rule out any discrimination that may have been meted out to the petitioners, we put a specific query to counsel as to whether pertaining to the other plots/sites which were a subject matter of the same auction process in which the  petitioners  had  participated,  whether  the  highest  bidder  as regards  any  other  plot/site  had  been  called  for  negotiation?  The response is in the negative. As such we do not find any merit in the submission  advanced  by  counsel  as  regards  petitioners  having  a right to be called for negotiation. For the reasons recorded above, we find no merit in the instant writ petition.

22.  Dismissed."

Another such view was taken by a Co-ordinate Bench of this Court in the case of Mahavir Singh Vs. Haryana Shehari Vikas Pradhikaran (HSVP) and Others (supra), in which it was held as under: "8.  The  Apex  Court  also  in  Orchid  Infrastructure's  case (supra) examined the issue of the competency of the Administrator to accept or reject the bid and also the issue whether there was

legality regarding the rejection of the bid and held that any action where  there  are  sufficient  reasons  to  indicate  the  stand  of  the authorities and there are valid reasons and on account of public money being involved, interference should be minimal. The relevant portion reads thus:- "13.  Firstly,  we  examine  the  question  whether  there being no concluded contract in the absence of acceptance of bid and issuance of allotment letter, the suit could be said to be  maintainable  for  the  declaratory  relief  and  mandatory injunction sought by the plaintiff. The plaintiff has prayed for a declaration that rejection of the bid was illegal. Merely by that,  plaintiff  could  not  have  become  entitled  for consequential mandatory injunction for issuance of formal letter  of  allotment.  Court  while  exercising  judicial  review could  not  have  accepted  the  bid.  The  bid  had  never  been accepted  by  concerned  authorities.  It  was  not  a  case  of cancellation of bid after being accepted. Thus even assuming as  per  plaintiff's  case  that  the  Administrator  was  not equipped with the power and the Chief Administrator had the power to accept or refuse the bid, there had been no decision by the Chief Administrator. Thus, merely by declaration that rejection  of  the  bid  by  the  Administrator  was  illegal,  the plaintiff  could  not  have  become  entitled  to  consequential relief  of  issuance  of  allotment  letter.  Thus  the  suit,  in  the form it was filed, was not maintainable for relief sought in view of the fact that there was no concluded contract in the absence of allotment letter being issued to the plaintiff, which was a sine qua non for filing the civil suit.

14. It is a settled law that the highest bidder has no vested right to have the auction concluded in his favour. The Government  or  its  authority  could  validly  retain  power  to accept  or  reject  the  highest  bid  in  the  interest  of  public revenue. We are of the considered opinion that there was no right acquired and no vested right accrued in favour of the plaintiff merely because his bid amount was highest and had

deposited 10% of the bid amount. As per Regulation 6(2) of the Regulations of 1978, allotment letter has to be issued on acceptance of the bid by the Chief Administrator and within 30 days thereof, the successful bidder has to deposit another 15% of the bid amount. In the instant case allotment letter has never been issued to the petitioner as per Regulation 6(2) in  view  of  nonacceptance  of  the  bid.  Thus  there  was  no concluded contract. Regulation 6 of the Regulations of 1978 is extracted hereunder: "6. Sale of lease of land or building by auction.-

(1)  In  the  case  of  sale  or  lease  by  auction,  the price/premium  to  be  charged  shall  be  such  reserve price/premium  as  may  be  determined  taking  into consideration  the  various  factors  as  indicated  in  sub-regulation  (1)  of  Regulation  4  or  any  higher  amount determined as a result of bidding in open auction.

(2) 10 per cent of the highest bid shall be paid on the spot by the highest bidder in cash or by means of a demand draft  in  the  manner  specified  in  sub-regulation  (2)  of Regulation 5. The successful bidder shall be issued allotment letter in Form 'CC' or 'C-II' by registered post and another 15  per  cent  of  the  bid  accepted  shall  be  payable  by  the successful bidder, in the manner indicated, within thirty days of the date of allotment letter conveying acceptance of the bid by  the  Chief  Administrator;  failing  which  the  10  per  cant amount  already  deposited  shall  stand  forfeited  to  the Authority and the successful bidder shall have no claim to the land or building auctioned.

(3) The payment of balance of the price/premium, rate of interest chargeable and the recovery of interest shall be in the same manner as provided in sub-regulations (6) and (7) of Regulation 5.

(4)  The  general  terms  and  conditions  of  the  auction shall be such as may be framed by the Chief Administrator

from  time  to  tome  and  announced  to  the  public  before auction on the spot."

15. We are fortified in our view by a decision of this Court in Uttar Pradesh Avas Evam Vikas Parishad & Ors. v. Om Prakash Sharma (2013) 5 SCC 182, the questions arose for its consideration that : whether there is any vested right upon  the  plaintiff/bidder  until  the  bid  is  accepted  by  the competent authority in relation to the property in question? Merely  because  the  plaintiff  is  the  highest  bidder  by depositing  20%  of  the  bid  amount  without  there  being approval  of  the  same  by  the  competent  authority  and  it amounts  to  a  concluded  contract  in  relation  to the  plot  in question; and whether the plaintiff could have maintained the suit in the absence of a concluded contract ? Considering the aforesaid questions, this Court has discussed the matter thus : "30.  In  support  of  the  said  proposition,  the  learned Senior Counsel for the defendant, Mr Rakesh Dwivedi has also placed reliance upon another decision of this Court in State of U.P. v. Vijay Bahadur Singh (1982) 2 SCC 365. The learned Senior Counsel has rightly placed reliance upon the judgment  of  this  Court  in  Rajasthan  Housing  Board  case

(2007) 1 SCC 477 which reads as under: (SCC p. 483, para 9) "9. This being the settled legal position, the respondent acquired no right to claim that the auction be concluded in its favour and the High Court clearly erred in entertaining the writ  petition  and  in  not  only  issuing  a  direction  for consideration of the representation but also issuing a further direction  to  the  appellant  to  issue  a  demand  note  of  the balance  amount.  The  direction  relating  to  issuance  of  the demand  note  for  balance  amount  virtually  amounted  to confirmation  of  the  auction  in  favour  of  the  respondent which was not the function of the High Court." x x x x x In State of Orissa v. Harinarayan Jaiswal (1972) 2 SCC 36 case, relevant paragraph of which reads as under: (SCC pp. 44- 45, para 13)

"13. x x x x x There is no concluded contract till the bid is accepted. Before there was a concluded contract, it was open to the bidders to withdraw their bids (see Union of India v. Bhim Sen Walaiti Ram (1969) 3 SCC 146). By merely giving bids,  the  bidders  had  not  acquired  any  vested  rights.  ..." (emphasis supplied) x x x x x

31. In view of the law laid down by this Court in the aforesaid decisions, the learned Senior Counsel Mr Rakesh Dwivedi has rightly placed reliance upon the same in support of the case of the first defendant, which would clearly go to show  that  the  plaintiff  had  not  acquired  any right  and  no vested right has been accrued in his favour in respect of the plot in question merely because his bid amount is highest and he had deposited 20% of the highest bid amount along with the  earnest  money  with  the  Board.  In  the  absence  of acceptance  of  bid  offered by the plaintiff  to  the  competent authority  of  the  first  defendant,  there  is  no  concluded contract in respect of the plot in question, which is evident from letters dated 26-5-1977 and 8-7-1977 wherein the third defendant  had  rejected  the  bid  amount  deposited  by  the plaintiff and the same was refunded to him by way of demand draft, which is an undisputed fact and it is also not his case that  the  then  Assistant  Housing  Commissioner  who  has conducted  the  public  auction  had  accepted  the  bid  of  the plaintiff." This Court has held that in the absence of a concluded contract which takes place by issuance of allotment letter, suit could not be said to be maintainable as there is no vested right  in  the  plaintiff  without  approval  of  the  bid  by  the competent authority. Thus, in the wake of aforesaid decision, in  the  absence of  a  concluded contract,  the  suit  could  not have been decreed for mandatory injunction. It amounted to enforcing of contract in the absence thereof.

16. In the light of the aforesaid discussion, it is evident that  in  the  absence  of  a  concluded  contract,  i.e.  in  the

absence of allotment letter and acceptance of highest bid, the suit by the plaintiff was wholly misconceived. Even if non-acceptance of the bid was by an incompetent authority, the court  had  no  power  to  accept  the  bid  and  to  direct  the allotment  letter  to  be  issued.  Merely  on  granting  the declaration which was sought that rejection was illegal and arbitrary  and  by  incompetent  authority,  further  relief  of mandatory injunction could not have been granted, on the basis of findings recorded, to issue the allotment letter, as it would then become necessary to forward the bid to competent authority ? Chief Administrator - for its acceptance, if at all it was required."

9.  In  the  present  case,  we  have  called  for  the  records regarding the reasoning as such why the cancellation of the auction had taken place. A perusal of the file would go on to show that the matter was examined regarding various auctions which took place in January, 2023 and February, 2023 in different urban estates in the State of Haryana. The respondent had come to the conclusion that the calculation of the software for fixing the reserve price on the  basis  of  the  Collector  rate/allotment  rates/land  cost/average auction price for the last 1 year and 5 years was to be applied for calculating the average auction price. The basis of the last 1 year and 5 years and the calendar year was to be taken as the basis of calculation. The calendar year had been closed in December and, therefore, the calculation of the reserve price was recalculated by noticing that in some cases reserve price had been changed. It is in such  circumstances,  file  was  put  up  that  where  there  were  bids, what action should be taken and decision was arrived at that where there was a difference in reserve price, the e-auction of all such plots be cancelled and the 10% amount deposited be refunded to the bidder. For the urban Estate, Hansi where letters of intent had been issued in 42 cases, it was ordered that the letters of intent be also withdrawn  and  where  the  price  of  corner  plots  was  calculated

without adding the preferential cost, the auction dated 22.04.2023 in respect of Sector 25, Part II, Panipat may also be cancelled.

10. The Full Bench of this Court in Surja Ram vs. State of Haryana  and  another,  1984  PLR  584  held  that  there  had  to  be reasons  for  refusing  the  non-acceptance  of  the  bid  and  such reasons may not have to be disclosed to the highest bidder but the Court can ask for them to be made available and find out whether the same are relevant and germane to the non-acceptance to the bid.

11. It is in such circumstances, the respondents have taken a conscious decision to refund the amount. The reasons, thus, are apparent on the file and, therefore, in our considered opinion that the  same  has  been  done  in  view  of  the  settled  position  of  law. Merely because the petitioner was the highest bidder, there is no vested right as such on the basis of which a writ of mandamus can be issued to him for confirmation of the auction. There are no such allegations that the process of rejection of bids was mala fide or intended to grant benefit to another set of persons and, therefore, interference would not be warranted as one has to keep in mind the fact that the larger issue would be of public funds involved which would be affected if the reserve price was not properly fixed. The stipulations as such of the clause which provided that the action had  to  be  taken  within  a  specified  period  cannot  be  held  to  be mandatory and binding as such and it has only been put in for the purpose of expediting the process so that the authorities should act at the earliest. The perusal of the files would go on to show that the larger  picture  all  over  the  State  as  such  was  examined  and  a conscious decision was thereafter taken and there have been valid reasons  as  such  in  taking  such  stand.  We  do  not  find  any reasonable ground as such to take a contrary view keeping in mind the above settled position and are also of the considered opinion that the petitioner has not been able to make out a case as such for

12.  Accordingly,  the  writ  petitions  stand  dismissed.  The records  be  returned  to  Mr.  Deepak  Sabherwal,  Advocate,  for respondent-HSVP."

25.    The law is, therefore, very clear that the highest bidder would have no right in the absence of his bid having been accepted by the competent authority.

26.    Coming to the impugned order, the same is well reasoned and relies upon  Clause  17  of  the  E-auction  policy.  It  further  relies  upon  the  judgments referred to in the preceding paragraphs. All contentions raised have been duly dealt  with.  It  has  been  stated  that  the  reserve  price  in  fact  was  erroneously calculated and instead of ₹1,70,81,600/-, it was actually ₹2,98,95,800/-. In the other cases also, the reserve price had been wrongly fixed and was in fact higher than the bid given by the petitioners though even the correct reserve price was lower than the bid given by the petitioner in the first case i.e. CWP-8784-2024. Even that would not make a difference once the bid was not accepted because had the actual reserve price been declared, the bid may have been higher since it is well known that a bid is normally given in accordance with the reserve price. For the facility of reference, the reserve price fixed at the time of auction, the bid given by the petitioner(s) and the correct reserve price are indicated hereinbelow: CWP No.  Reserve Price at the  Actual  Highest Bid Given time of auction  Reserve  by the Petitioner(s) Price CWP-9553-2024  8794700  14424200  13674700 CWP-9520-2024  9325800  15295400  15055800 CWP-9526-2024  12591400  21714400  21621400 17081600  29895800  33086600 CWP-8784-2024

27.    The arguments that the bid should have been accepted or rejected within a period of 30 days which was not done is also devoid of merit because this

alone,  even  if  accepted,  to  be  correct  would  not  enure  to  the  benefit  of  the petitioner(s) and would not clothe them with any right especially in view of the categoric provisions of the E-auction policy and the law on the subject as referred to in the preceding paragraphs wherein such a clause was examined and it was held that the same is not mandatory. We are in respectful agreement with the view taken therein.

28.    There  is  another  aspect  of  the  matter.  The  petitioner(s)  have repeatedly referred themselves as being the successful highest bidders whereas the e-mail  received  Annexure  P-3  only  referred the petitioner(s) as being the  H-1 bidder. As per the definition in the auction policy, a successful bidder would be one whose bid had been accepted by the competent authority and a highest bidder would be one who had given the highest bid but the bid was yet to be accepted by the  competent  authority.  The  petitioner(s)  have,  therefore,  wrongly  stated themselves  to  be  the  successful  highest  bidders  whereas  they  were  only  the highest bidders and not the successful bidders.

29.    It is, therefore, manifestly clear that the impugned order(s) does not suffer  from  any  illegality  and  is  perfectly  legal  and  valid  and  deserves  to  be upheld. In view of the facts and circumstances aforementioned, we find the writ petitions to be devoid of merit and the same are accordingly dismissed.

(ARUN PALLI)                   (VIKRAM AGGARWAL) JUDGE                         JUDGE

Pronounced on: 15.05.2024 Prince Chawla Whether speaking/reasoned :     Yes/No. PRINCE CHAWLA Whether reportable :       Yes/No.

IN THE HIGH COURT OF PUNJAB AND HARYANA AT CHANDIGARH Reserved on: 29.04.2024 Pronounced on: 15.05.2024 1. CWP-8784-2024 Dr. Aditya Chaudhry ….Petitioner Versus State of Haryana and Others ....Respondents 2. CWP-9520-2024 Bhim Sain ….Petitioner Versus State of Haryana and Others ....Respondents 3. CWP-9526-2024 Sangeeta Rani .….Petitioner Versus State of Haryana and Others ....Respondents 4. CWP-9553-2024 Satyavan Singh .….Petitioner Versus State of Haryana and Others ....Respondents Reserved on: 03.05.2024 5. CWP-10106-2024 Neelam Kumari .….Petitioner Versus State of Haryana and Others ....Respondents CORAM: HON'BLE MR. JUSTICE ARUN PALLI HON'BLE MR. JUSTICE VIKRAM AGGARWAL Present: Mr. Vikram Singh, Advocate, and Mr. Divyam Singh, Advocate for the petitioner(s). Mr. Ankur Mittal, Additional Advocate General, Haryana with Ms. Kushaldeep Kaur, Advocate for respondent No.1-State. Mr. Deepak Sabherwal, Advocate for the respondent(s)-HSVP. ****