M/S Sandeep Transport Company v. Food Corporation of India and Anr

VINOD S. BHARDWAJ, J.

1.k Prayer in the present petition is for directing the respondents to release the security and bank guarantee deposited by the petitioner in lieu  of  being  appointed  as  the  Handling  and  Transport  Contractor (hereinafter referred to as 'HTC') for center Barara in pursuance to the letter dated 17.11.2016 and to return the remaining payment for the work undertaken by the petitioner on day to day basis, which is alleged to have been  illegally  and  arbitrarily  withheld  despite  the  rate  quoted  by  the petitioner being lower than the regular tender rate.  A further prayer for release  of  outstanding  payment  for  the  period  from  04.12.2018  to

18.04.2019 has also been made. Facts:

2.k The facts as per the averments contained in the instant writ petition are to the effect that the petitioner was allotted the HTC pursuant to the tender inquiry dated 30.09.2016 for center Barara at the basic rate

CWP-3731-2021 (O&M)  2

of 28% above the schedule of rates (ASOR).  The contract for a period of two years commencing from 18.11.2016 to 17.11.2018 was allotted to the petitioner.  It is contended that on account of failure on the part of the respondent-Food Corporation of India (FCI) in finalizing the next tender contractor,  the  General  Manager  directed  the  Area  Manager  of  FCI, District  Office,  Karnal  to  seek  consent  of  the  outgoing  contractor (petitioner herein) to carry out the work on day to day basis  to avoid dislocation of the work and for ensuring smooth movement of food-grains at the outgoing rate or the next tender inquiry rate whichever is less vide letter dated 09.12.2018.  The petitioner claims that it furnished its consent to carry out the said work at the "new" regular tender rate of HTC Barara or the outgoing rate whichever is less.  It is submitted that the petitioner carried on the adhoc/day to day work w.e.f. 04.12.2018 to 18.04.2019 for which the approval was granted to the petitioner and he submitted his consent for the same on monthly basis as well.  It is contended that the respondent-FCI  thereafter  granted  an Adhoc/day-to-day  basis  tender  to one Mr. Lovepreet Singh.  It is submitted that the rate quoted in such adhoc tender was @ 7% ASOR while the regular tender inquiry process was  initiated  by  the  respondents  on  10.02.2020.    The  regular  HTC appointed by the FCI as per letter dated 01.05.2020 was at the basic rate of 53% ASOR.  The petitioner claimed that he is entitled to payment at the basic rate of 28% ASOR while the respondents insisted the payment of dues  @  7% ASOR  as  quoted  by  the  adhoc  contractor  Mr.  Lovepreet

CWP-3731-2021 (O&M)  3

3.k Aggrieved by withholding of the payment @28% ASOR and instead to accord payment @7% ASOR, the petitioner approached this Court  claiming  that  the  communication  pertained  to  the  next  regular tender  inquiry  rate  or  the  rate  as  quoted  by  the  outgoing  contractor, whichever is lower and as against the same, the respondents are approving the payment at the rate finalized in the adhoc tender inquiry and not in the regular tender inquiry.

4.k Pursuant  to  the  noticed  issued  by  this  Court,  written statement was filed by the respondents wherein while acknowledging the allotment  of  the  contract  of  handling  and  transport  of  food-grains  of Barara Center to the petitioner vide letter of allotment dated 17.11.2016 for a period of 02 years, it was submitted that so far as release of security deposits  etc.  is  concerned,  the  same  can  be  undertaken  only  after  the petitioner  submits  'no  dues  certificate'  from  the  assigned  authority including the compliance certificate/confirmation of deposit of EPF by way of an affidavit. It was averred that since the requisite documents have not been submitted by the petitioner as per the terms & conditions of the MTF/Contract, the security deposit could not be released.  It was also averred that as per the policy instructions issued by the respondents on

28.10.2013, the work was to be get executed from the outgoing contractor at the rate offered by him or the next tender inquiry rate whichever is less. The said policy is extracted as under:- "No. S&C/21(34)/Policy/Day to Day/Cont/2012Dated: 8.10.2013

The Area Manager Food Corporation of India Distt Office, Amritsar/Bhatinda/Chandigarh Faridkot/Ferozepur/Gurdaspur/Hoshiarpur/Jalandhar/

CWP-3731-2021 (O&M)  4

Kapurthala/Ludhiana/Moga/Patiala/Sangrur Sub: Intimation regarding undertaking of RTC/TC/HTC work on day to day basis and Adhoc/LTE. Sir, The case for carrying out work on day to day basis has been  re-examined  in  detail  &  has  been  approved  by  the Competent Authority, that in order to avoid the dislocation of work due to non placement of regular contractor in time, the work  on  day  to  day  basis  shall  be  carried  out  after  seeking consent from the outgoing contractor at outgoing rate or next tender enquiry rate whichever rate is less, under same terms & conditions of MTF. The B G. in such cases be got extended for the period of further 3 months. In any case day to day work be no allowed to carry out for more than 3 months from the date of expiry of contract. Prior approval in such cases be sought in case it is to be carried out for more than 3 months. The day to day work is not allowed in the centers where outgoing (expire contract is LTE/Adhoc contracts. Yours faithfully Sd/- Asstt Gent Manager (Cont.) For General Manager (Region)".

5.k The policy does not incorporate the word "regular" before the tender inquiry rate. He contends that the said incorporation has been mischievously undertaken by the petitioner itself.  It is thus contended that when the respondents initiated the next tender inquiry for the interregnum period,  the  contractor  Mr.  Lovepreet  Singh  offered  rate  @7% ASOR.

CWP-3731-2021 (O&M)  5

Accordingly, as the payment was to be made at the outgoing rate or the rate quoted in the next tender inquiry whichever is lower, hence, the rate at par with the rate quoted by the next contractor has been approved.

6.k Specific attention is also drawn to the averment contained in reply filed by the respondents to para Nos.5 and 6, which reads thus:- "5.   That the contents of para no. 5 of the writ petition are wrong and hence denied to the extent that the petitioner was to be paid for the adhoc/day-to-day work at the existing rate or the rate which would be quoted by a Regular HTC. In  fact,  the  instructions  as  well  as  the  initial  letter (Annexure  P-2)  clearly  provides  that  the  rate  for  such period would be the outgoing rate or the rate of next Tender Enquiry  as  is  clear  on  perusal  of  the  their  own  consent letters sent in vernacular. But in the translation and in the writ  petition,  the  word  "regular"  has  been  added. Accordingly the payment was released 7% ASOR which was L-1 in the next Tender Enquiry.

6.   That the contents of para no. 6 of the writ petition are misleading  and  hence  denied.  Such  subsequent communication does not create any right specifically when in the instructions (Annexure R-1) as well as in the letter issued at the initial stage i.e. Annexure P-2 clearly provides that the payment would be made at the existing rate or the rate in the next Tender Enquiry which ever would less as is clear  on  perusal  of  the  their  own  consent  letters  sent  in

CWP-3731-2021 (O&M)  6

vernacular. But in the translation and in the writ petition, the word "regular" has been added. The outgoing rate was @28%  ASOR  and  the  rate  of  L-1  in  the  next  Tender Enquiry  was  @7%  ASOR,  therefore,  the  petitioner  was rightly paid @7% ASOR."

7.k It  is  thus  the specific  stand  of the  respondents that in the acceptance submitted by the petitioner, the word "regular" had not been mentioned  and  it  was  only  "the  next  inquiry"  that  was  mentioned, however, in the documents that have been appended by the petitioner as a translated  copy,  he  has  carried  out  a  wrong  translation  by  mentioning "regular".    He  draws  the  attention  to  the  documents  appended  as Annexures P-4, P-7, P-8 as well as P-9, where in the acceptance letter it has been specifically mentioned as "… I further undertake that if next regular tender rate for the said center is less than what is quoted by me I will be ready to return the payment made in excess to me. …."

8.k It is also stated that notwithstanding that not only an incorrect translation was made by the petitioner but it was also verified as a "true copy" by the Advocate instead of a true translation so as to mislead this Court.

9.k Notwithstanding the said reply was filed by the respondent-FCI  in  July-2023,  no  rejoinder/replication  was  filed  denying  or controverting the specific assertion made by the respondent-FCI.

10.k No judgment or statutory provision was also cited by any of the party during the course of proceedings.

CWP-3731-2021 (O&M)  7

11.k I have heard the learned counsel for the respective parties and have gone through the documents appended with the present writ petition with their able assistance.

12.k Learned counsel for the respective parties have emphatically argued that the inter se communication appended as Annexure P-3 dated

09.01.2019  shows  that  the  same  specifically  mentioned  about  the  new rates that will be finalised after new regular tender of HTC Barara or the outgoing rate, whichever is less and as such new regular tender rates being @53% ASOR, he was entitled to be paid at the outgoing rate and that the approval  to  make  payment  @7%  ASOR  is  contrary  to  their  own communication. He has made much reliance on the communication sent by  the  office  the  General  Manager  to  the  Area  Manager  of  the  FCI, District Office, Karnal with a copy to the petitioner.

13.k On the other hand, learned counsel for the respondents has reiterated  his  contentions  noticed  above  but  submitted  that  the  policy decision taken by the respondents specifically mentioned about the "next tender inquiry rate" and did not mention "next regular tender inquiry rate" and as such any communication which is contrary to the specific policy decision of the FCI would be contrary and not enforceable.  He further submits  that  the  petitioner  being  a  regular  transport  contractor  of  the respondents was fully aware of the condition of the "next tender inquiry" and not a "regular tender inquiry" and the same was duly reflected in the letters submitted by him giving his consent to carry out HTC operations. He submits that the petitioner deliberately appended wrong translation by mentioning them to be the true copy instead of true translation.  He also

  

  -    

    

   
 

   . 

        - ,      ! ,         

      



  

 - ,  !

  

,

"िनवेदन यह हे की मेरा ए  को समा हो गया है। इस स म इस क  पर एचटीसी का काय अ एचटीसी के आने तक करने को तैयार अगर नये एचटीसी का रेट मेरे रेट से क होगी वो वािपस देने को तैयार !ँ। अ मुझे काय करने की अनुमित दे 

ध'वाद।

 



 

!"
 $ 

% 

$ &

!"




    

( )* + %

&, !"

- 

 .  / 0  ,    



$- %  $ 



- )

% -/ 



 

-



3 

  

   

 !

   /        , "    8  -    "  

 ,

 !

 

  एचटीसी बराडा क  का ठेका िदनाक समय इस क  पर कोई एचटीसी नहीं है। अपने इसी रेट

( )* + पर अगले यार !ँ और म ये भी िज1ेवारी लेता !ँ की कम आता है तो म जो भी अित2र3 रािश अतः मेरा आपसे िनवेदन है की कृपा आप

 %

 -%%,
#  



 



 ' 

   % $ % !"



%    

 

 $ 



- ,

- 

&  

 !"
   /$ . 

    

$&



%  



%

-  

     क । ले की िश प 

    

CWP-3731-2021 (O&M)  9

14.k A specific query was raised to the learned counsel for the petitioner  as  whether  the  tender  inquiry  dated  13.09.2016  pursuant whereto the petitioner was allotted the contract mention the word "regular tender inquiry" or not.  It was fairly conceded by the counsel that the said tender inquiry did not mention the word "regular" and was only a tender inquiry.    He,  however,  contends  that  in  the  specific  tender  inquiry whereby the contract was awarded to Sh. Lovepreet Singh, an adhoc HTC contractor  was  sought  to  be  appointed  and,  therefore,  any  other  HTC contractor has to be deemed as a regular tender inquiry.  The arguments advanced by the learned counsel for the petitioner are tested from twin perspectives firstly as to what would be the significance of use of the phrase "next tender inquiry" or "regular tender inquiry".

15.k Learned  counsel  for  the  parties have  not  disputed that  the tender  inquiry  floated  by  the  respondent-FCI  for  HTC  are  tenure contracts.  The expression "regular" as is being sought to be pressed by the learned counsel for the petitioner is as a borrowed expression from the Service Law.  "Regular" in matter of contracts has to be perceived from the initiation of appointment of a contractor under an approved process of law.

16.k The expression "regular" in matters relating to Government contracts/tenders  generally  refers  to  a  standard  or  a  routine  bidding process where the suppliers/contractors submit their proposals to provide goods or service.  It thus is an allotment which does not reflect a direct procurement, without participation of others, may be on any account.  The primary requirement for a regular tender is that there must be an open

CWP-3731-2021 (O&M)  10

bidding  process  i.e.  a  process  which  offers  equality  of  opportunity  to participate  subject  to  universally  applied  eligibility  conditions.    The process thus should show a competitive pricing and a uniform evaluation and assessment criteria.  The next essential requirement is that there has to be transparency and fairness in decision making process, in a standardized manner.  Hence, where such requirements are met, a process of tender inviting bids can be said to be a regular tender inquiry.

17.k Hence, the concept of regular tender inquiry has to be seen and  understood  from  the  prism  of  the  process  through  which  the contractors  are  normally  and  regularly  appointed  and  not  from  the nomenclature used in the tender inquiry. Hence, the understanding of the word  "regular"  in  a  tender  inquiry  process,  as  against  an  irregular appointment of HTC contractor, is when the appointment of a contractor, is in deviation from the approved mode.  The moment the procedure, as approved, is followed, it has to be deemed in law to be a regular tender inquiry process.  The term of the contract thus would not disqualify a contract from being a regular contract.

18.k Before proceeding further, it is also pertinent to extract the intimation to work on day to day basis dated 09.01.2019, which reads thus:- "With reference to your office letter as referred above on cited subject, it is apprised that the case of extension of outgoing contract for further one month for carrying out the work  on  day  to  day  basis  has  been  examined  in  detail in consultation  with  regional  finance  division  &  it  has  been

CWP-3731-2021 (O&M)  11

approved by the competent authority, that in order to avoid the dislocation of work due to court case on regular tender enquiry  for  HTC  Barara  filed  in  Hon'ble  Punjab  and Haryana High Court and for the smooth movement of food grains  the  work  on  day  to  day  basis  in  respect  of  HTC Barara shall be carried out after seeking consent from the outgoing contractor at the outgoing rate or rates which will be  finalized  after  new  regular  tender  of  HTC  Barara whichever is less, under same terms & conditions of MTF. However, the work on day-to-day basis is extended for further  one  month  w.e.f.  04.01.19  to  03.02.19  or  till  the decision  of  the  Hon'ble  High  Court  whichever  is  earlier. Furthermore,  the  bank  guarantee  of  concerned  contractor has to be extended for the period of 6 months. (emphasis supplied)".

19.k At  this  stage  it  would  also  be  appropriate  to  refer  to  the policy decision taken by the respondent FCI, to cater to such a situation vide letter dated 28.10.2013, already extracted in para No.4 of this order.

20.k It is evident from a perusal of the above that the expression "regular" is not prefixed to the "next tender inquiry" in the same, but the same is statedly mentioned in the letter dated 09.01.2019 (Annexure P-3) sent to the petitioner. The said incorporation in the communication sent by the  FCI  to  the  petitioner  in  the  letter  dated  09.01.2019  specifying  or creating terms contrary to the policy decision dated 28.10.2013 would be

CWP-3731-2021 (O&M)  12

clearly an act of fraud causing financial loss of public funds.  This Court would not give eminence to the communication in conflict with the policy decision, when no separate emphasis is granted to the same.  A policy decision  is  the  parameter  for  bringing  about  uniformity,  fairness  and transparency in Government decision making and an aberration from the policy has to satisfy judicial conscience about the circumstances under which a deviation is made.

21.k No such circumstances are however reflected from the record or stated in the petition.

22.k Additionally  when  the  consent  sent  by  the  petitioner  and attached  as  Annexure  P-4  to  P-9  are  seen,  he  has  inserted  the  word "regular" in the translation which did not exist in the vernacular.  Hence, even at the time of filing of the petition, the petitioner was aware of the true nature of the agreement amongst the parties and was thus induced to add an expression in the translation which did not exist in the original.  It is  indicative  as  a  contemporaneous  evidence  to  the  intent  of  the contracting parties as well.

23.k There are certain basic principles evolved by courts of law for deciphering the true and correct meaning of expressions in a contract. In Bihar  State  Electricity  Board,  Patna v. Green  Rubber  Industries reported as (1990) 1 SCC 731, the Hon'ble Supreme Court observed that, "Every contract is to be considered with reference to its object and the whole of its terms and accordingly the whole context must be considered in  endeavoring  to  collect  the  intention of the parties,  even though  the immediate object of enquiry is the meaning of an isolated clause."

CWP-3731-2021 (O&M)  13

24.k  In Union  of  India v. Raman  Iron  Foundry  reported  as

(1974) 2 SCC 231, the Apex Court held that contractual terms cannot be interpreted in isolation, following strict etymological rules or be guided by popular connotation of terms, at variance with the contractual context. It observed: "8.   It is true that the words "any claim for the payment of a sum of money" occurring in the opening part of Clause 18 are words of great amplitude, wide enough to cover even a claim  for  damages,  but it  is  a  well  settled  rule  of interpretation applicable alike to instruments as to statutes that  the  meaning of  ordinary words  is to be found not so much in strict etymological propriety of language nor even in popular use as in the subject or occasion on which they are used and the object which is intended to be attained. The context and collocation of a particular expression may show that  it  was  not  intended  to  be  used  in  the  sense  which  it ordinarily bears. Language is at best an imperfect medium of expression and a variety of meanings may often lie in a word or expression. The exact colour and shape of the meaning of any word or expression should not be ascertained by reading it in isolation, but it should be read structurally and in its context, for its meaning may vary with its contractual setting. We  must,  therefore,  read  the  words  'any  claim  for  the payment of a sum of money' occurring in the opening part of Clause 18 not in isolation but in the context of the whole

CWP-3731-2021 (O&M)  14

clause, for the intention of the parties is to be gathered not from one part of the clause or the other but from the clause taken  as  a  whole.  It  is  in  the  light  of  this  principle  of interpretation  that  we  must  determine  whether  the  words 'any claim for the payment of a sum of money' refer only to a claim for a sum due and payable which is admitted or in case of dispute, established in a Court of law or by arbitration or they also include a claim for damages which is disputed by the contractor." (emphasis supplied)".

25.k In Provash Chandra Dalui v. Biswanath Banerjee reported as 1989 Supp (1) SCC 487, noting that the intention of the parties must be discerned from the context of the contract, Hon'ble Supreme Court observed: "10. 'Ex  praecedentibus  et  consequentibus  optima  fit interpretatio.'  The  best  interpretation  is  made  from  the context. Every contract is to be construed with reference to its object and the whole of its terms. The whole context must be considered to ascertain the intention of the parties. It is an accepted  principle  of  construction  that  the  sense  and meaning of the parties in any particular part of instrument may  be  collected  'ex  antecedent  bus  et consequentibus;' every part of it may be brought into action

CWP-3731-2021 (O&M)  15

in order to collect from the whole one uniform and consistent sense, if that is possible. … In construing a contract the court must look at the words used  in  the  contract  unless  they  are  such  that  one  may suspect that they do not convey the intention correctly. If the words are clear, there is very little the court can do about it. In the construction of a written instrument it is legitimate in order to ascertain the true meaning of the words used and if  that  be  doubtful  it  is  legitimate  to  have  regard  to  the circumstances  surrounding  their  creation  and  the  subject matter to which it was designed and intended they should apply." (emphasis supplied)"

26.k In BESCOM v. E.S.  Solar  Power  Pvt.  Ltd.  reported  as

(2021)  6  SCC  718,  Hon'ble  Supreme  Court  held  that  in  case  of  two possible  interpretations  of  a  contractual  term,  the  court  must  accord primacy to the one that is consistent with the underlying purpose of the contract. It noted: "17. … In seeking to construe a clause in a contract, there is no scope for adopting either a liberal or a narrow approach, whatever  that  may  mean.  The  exercise  which  has  to  be undertaken is to determine what the words used mean. It can happen that in doing so one is driven to the conclusion that clause is ambiguous, and that it has two possible meanings. In those circumstances, the court has to prefer one above the other  in  accordance  with  the  settled  principles. If  one

CWP-3731-2021 (O&M)  16

meaning is more in accord with what the court considers to be the underlined purpose and intent of the contract, or part of it, than the other, then the court will choose the former or rather than the latter…" (emphasis supplied)"

27.k The interpretation of contracts focuses on uncovering the true and intended meaning of the parties involved. The words and phrases used in the contract serve as the primary means to determine this intent. In interpreting these terms, courts consider them within the framework of other contractual provisions and the overall context of the contract. These intrinsic elements guide the interpretation process. Generally, courts avoid referring to external materials to deduce the parties' intentions. However, exceptions exist, notably in cases of latent ambiguity. Latent ambiguity arises when, although the contract's language appears clear, its application to  a  specific  context  reveals  the  potential  for  multiple  interpretations. Extrinsic evidence may then be necessary to resolve such ambiguity. This position is well-explained in the following passage of Halsbury's: "Latent ambiguity : When the instrument appears on its face to  be  free  from  ambiguity  but,  upon  the  endeavour  being made to apply it to persons or things indicated, it appears that the words are equally applicable to two or more persons, or two or more things, either without any inaccuracy or with a common inaccuracy…"

28.k Extrinsic evidence, in cases of latent ambiguity, is admissible both to ascertain where necessary, the meaning of the words used, and to identify the objects to which they are to be applied.

CWP-3731-2021 (O&M)  17

29.k Having examined the claim from the above said angle, the aspect which gains significance is the letter(s) submitted by the petitioner himself  specifically  referring  to  the  'next  tender'  and  not  a  "regular" tender. Hence, the understanding between the parties was clear and there was  no  scope  for  any  ambiguity.    Shockingly,  the  petitioner  chose  to append a wrong translation with the petition filed before this Court and also to certify the same as a true copy notwithstanding that it was known to him to be a translation and an incorrect one.  The petitioner also did not file any rejoinder or replication controverting the specific stand of the respondent-FCI in this regard.  This shows that a malicious attempt has been made by the petitioner to mislead this Court into seeking a price more than what he was entitled to by making an assertion known to him to be false.  I find that such an attempt needs to be sternly dealt with.

30.k The present petition is thus dismissed at this stage for the above said reasons imposing a cost of Rs.50,000/- on the petitioner to be deposited  with  the  High  Court  Legal  Services  Committee  for  filing  a petition  on  the  strength  of  wrongly  and  mischievously  translated documents and by wrong verification thereof so as to mislead this Court.

31.k The dismissal of the present writ petition shall however not stand as a bar on the right of the petitioner to seek refund of his earnest money/security deposit subject to him fulfilling the terms and conditions of the contract and furnishing the no dues certificate(s) as necessitated.

(VINOD S. BHARDWAJ)

07.11.2024                     JUDGE Mangal Singh

IN THE HIGH COURT OF PUNJAB & HARYANA AT CHANDIGARH Reserved On :15.10.2024 CWP-3731-2021(O&M) Date of decision: 07.11.2024 M/s Sandeep Transport Company ...Petitioner VERSUS Food Corporation of India and another ...Respondents CORAM : HON'BLE MR. JUSTICE VINOD S. BHARDWAJ Present :- Mr. Anurag Chopra, Advocate for the petitioner. Mr. K.K. Gupta, Advocate for the respondents. *****