Ms Darshan Singh and Company Moga District Punjab v. State of Punjab and Others

SANJEEV PRAKASH SHARMA, J. (Oral)

1.k By way of this Writ Petition, the petitioner has challenged the Excise Policy of State of Punjab for the year 2024-2025 vis-?-vis Clause 2 and Clause 15(2).

2.k Learned  counsel  for  the  petitioner  has  submitted  that  while introducing the Excise Policy for the year 2024-2025 (hereinafter referred to as  "the  Policy"),  the  respondent-department has brought  about  reforms  in liquor trade and the application fee for the liquor vends has been increased to `75,000/-  which shall be non-refundable. The same is wholly arbitrary and unjustified.

3.k It  is  stated  by  learned  counsel  for  the  petitioner  that  certain persons had applied for liquor vends individually, while some persons have made several applications in the name of different family members for the same liquor vends. Thus, it is alleged that there is a huge scam. It is further argued that the Policy as framed by the respondents, is in violation of the Punjab Excise Act, 1914 (hereinafter referred to as "the Act") and the Punjab Liquor License (First Amendment) Rules, 2024 (hereinafter referred to as "the Rules of 2024").

4.k Learned counsel has further submitted that without framing the Rules, the Policy has been introduced and in support of his submissions, he has relied on the judgment passed by the Supreme Court in the case of Kerala Samsthana  Chethu  Thozhilali  Union  Vs.  State  of  Kerala  and  Others; 2006(4)  SCC  327.  He  has  relied  on  the  following  paragraph  of  the  said judgement:- "17.   A rule is not only required to be made in conformity with the provisions of the Act whereunder it is made, but the same must be in conformity with the provisions of any other Act, as a subordinate  legislation  cannot  be  violative  of  any  plenary legislation made by the Parliament or the State Legislature. XXX XXX XXX

25.   While imposing terms and conditions in terms of Section 18A  of  the  Act,  the  State  cannot  take  recourse  to  something which  is  not  within  its  jurisdiction  or  what  is  otherwise prohibited in law. Sub-sections (c) and (d) of Section 24 of the Act provide that every licence or permit granted under the Act would be subject to such restrictions and on such conditions and

shall  be  in  such  form  and  contain  such  particulars  as  the Government  may  direct  either  generally  or  in  any  particular instance in this behalf. The said provisions are also subject to the  inherent  limitations  of  the  statute.  Such  an  inherent limitation is that rules framed under the Act must be lawful and may not be contrary to the legislative policy. The rule making power is contained in Section 29 of the Act. At the relevant time, sub-section  (1)  of  Section  29  of  the  Act  provided  that  the government may make rules for the purpose of carrying out the provisions of the Act which has been amended by Act No. 12 of 2003 with effect from 1.4.2003 empowering the State to make rules either prospectively or retrospectively for the purposes of the Act.

26.   Its  power,  therefore,  was  to  make  rules  only  for  the purpose of carrying out the purposes of the Act and not de'hors the same. In other words, rules cannot be framed in matters that are not contemplated under the Act. XXX XXX XXX

28.   The Rules in terms of sub-section (1) of Section 29 of the Act, thus, could be framed only for the purpose of carrying out the provisions of the Act. Both the power to frame rules and the power to impose terms and conditions are, therefore, subject to the provisions of the Act. They must conform to the legislative policy. They must not be contrary to the other provisions of the Act.  They  must  not  be  framed  in  contravention  of  the constitutional or statutory scheme. XXX XXX XXX

36.   The  law  that  has,  thus,  been  laid  down  is  that  if  by  a notification, the Act itself stands affected; the notification may be struck down.

XXX XXX XXX

58.   "Take it or leave it" argument advanced by Mr. Chacko is stated to be rejected. The State while parting with its exclusive privilege  cannot  take  recourse  to  the  said  doctrine  having regard to the equity clause enshrined under Article 14 of the Constitution of India.  The State must in its dealings must act fairly and reasonably. The bargaining power of the State does not entitle it to impose any condition it desires."

5.k It is further submitted that if the law requires something to be done in a particular manner, it must be done in that manner, and if it is not done, it would have no existence in the eyes of law.

6.k Learned counsel for the petitioner has strenuously objected to the manner in which the liquor vends have been distributed and submits that the vends could not have been distributed by way of draw of lots. He submits that  vends  should  have  been  openly  auctioned  and  the  system  of  lottery adopted is illegal and de hors the Rules of 2024.

7.k Learned Advocate General, Punjab has appeared on behalf of the respondent-State and has informed this Court that the Policy introduced by the State is in strict conformity with the provisions of the Act and the Rules of 2024. It is stated that as per Section 58(2) of the Act, the State Government  is  empowered  to  make  Rules  for  regulating  the  import  and export.

8.k He further submits that as per Rule 36 of the Rules of 2024 liquor vends can only be allotted by way of "draw of lots" and therefore, the Policy and the procedure laid down for draw of lots in the Policy is strictly in

accordance with the Rules and the contentions raised by the learned counsel for the petitioner are without any basis.

9.k We have considered the submissions of learned counsel for the parties and perused the available record.

10.k Section  58(2)  of  the  Punjab  Excise  Act,  1914  provides  as under:- "Section 58

58. Power of State Government to make Rules. ?

(1) XXXX

(2) In particular and without prejudice to the generality of the foregoing provisions, the State Government may make rules :-

(a) XXXXX

(b) XXXX

(c) XXX

(d) regulating the import, export, trans port or possession of any in toxicant or Excise bottle and the trans fer, price or use of any type of description of such bottle;

(e) regulating the period and localities for which, and, the per sons,  or  classes  of  per  sons,  to  whom  li  censes,  permits  and passes for the vend by whole sale or by re tail of any intoxicants may  be  granted  and  regulating  the  number  of  such  licenses which may be granted in any local area;

(f) prescribing the procedure to be followed and the matters to be as certained before any li cense is granted for the retail vend of liquor for consumption on the premises;

(g) for the prohibition of the sale of any intoxicant to any person or class of per sons; XXXXX XXXX"

11.k This  Court  finds  that  the  State  Government  has  framed  the Punjab Liquor Licence Rules, 1956 in compliance of the provisions of the Act wherein Rules 35 and 36 lay down the procedure for grant of the licence. As  per  the  substituted  Rules  35  and  36,  issued  vide  notification  dated

24.03.2006, the procedure for allotment of the liquor vends has been laid down by draw of lots. Earlier vide amendment dated 19.03.2019, Rule 36 (2) of the Rules was amended to the extent of the cost of application form to be `30,000/-  inclusive  of  GST,  if  any  for  each  application,  which  shall  be non-refundable. The cost of application form was increased from `30,000/- to `75,000/-  by  making  an  amendment  in  Rules  36  vide  notification  dated

31.03.2024 by way of "the Punjab Liquor License (First Amendment) Rules, 2024". It would be apposite to quote the amendments made in Rules 35 and 36 whereby new Rules have been substituted as under:-"In the said Rules, for Rules 35 and 36, the following Rules shall be substituted, namely:-

35. (1) The retail liquor licenses i.e. L-2/-14A shall be granted for the financial year 2024-25 to the applicants through draw of lots as per the procedure prescribed in rule 36.

(2) XXXXX

(3) XXXXX

(4) XXXX

(5) XXXX

(6) XXXX

36.  Procedure  to  grant  the  license:  The  following  procedure shall be followed for the grant of liquor licenses i.e. L-2 and L-14A, namely:-

(A) Procedure for draw of lots.- The following procedure shall be followed for the draw of lots for grant of liquor licenses L-2 and L-14A, namely:

(1) The applications shall be taken in Form-1;

(2) The application form for the grant of liquor groups or zones shall be available in the office of the Excise Officers, in charges of the districts, Assistant Commissioners (Excise), in charges of Range and Deputy Commissioners (Excise), in charges of Zones. The application Forms can also be downloaded from the website ie. (e-Abkari) https://excise.punjab.gov.in of the Department of Excise and Taxation. In addition, these application forns shall also be available in various bank branches authorized by the Department of Excise and Taxation for receipt of applications. The applicant can submit his application for any Group/ Zone of any  district  in  any  of  the  authorized  bank  branches.  The application fee shall be Seventy-five thousand (75,000/-) rupees per application. This amount shall be non-refundable. If the allotment procedure through  draw  of  lots  is  cancelled  by  the  Departineut,  or  any application form is rejected by the Department being invalid and not put to draw of lots, then the amount of application fee shall be  refunded  to  the  concerned  applicant,  after  deducting  two thousand  rupees  per  application  as  processing  fee.  The application forms shall be serially numbered at three places, i.e. in the application form, in the slip of draw of lots and on the receipt, issued to the applicant.

(3) XXX

(4) XXX

(5) XXX… XXXX XXXX…."

12.k This Court is satisfied that the Policy has been duly notified and the Government has acted in strict conformity with Section 56 (3) of the Act and therefore, it cannot be said that the Policy is de hors the Rules or the Act.

13.k The  submission  of  learned  counsel  for  the  petitioner  that  the liquor vends should be allotted by way of auction is found to be without any basis. This Court is not going to substitute its own opinion to that of the State Government with regard to its Policy.

14.k In Panna Lal Vs. State of Rajasthan; 1975 (2) SCC 633 the Supreme Court held as under:- "21.   The licences in the present case are contracts between the parties. The licensees voluntarily accepted the contracts. They fully exploited to their advantage the contracts to the exclusion of others. The High Court rightly said that it was not open to the appellants to resile from the contracts on the ground that the terms of payment were onerous. The reasons given by the High Court were that the licensees accepted the licence by excluding their competitors and it would not be open to the licences to challenge  the  terms  either  on  the  ground  of  inconvenient consequence of terms or of harshness of terms."

15.k In Assistant Excise Commissioner Vs. Issac Peter ; 1994 (4) SCC 104, the Supreme Court has held as under:- "23. May be these are cases where the licencees took a calculated risk. May be they were not wise in offering their bids. But in law there is no basis upon which they can be relieved of the obligations undertaken by them under the contract. It is well known that in such contracts- Which may be called executory contracts-  there  is  always  an  element  of  risk.  Many  an unexpected development may occur which may either cause loss to the contractor or result in large profit. Take the very case of

arrack  contractors.  In  one  year,  there  may  be  abundance  of supplies  accompanied  by  good  crops  induced  by  favourable weather conditions; the contractor will make substantial profits during  the  year.  In  another  year,  the  conditions  may  be unfavourable  and  supplies  scarce.  He  may  incur  loss.  Such contracts do not imply a warranty- or a guarantee- of profit to the contractor. It is a business for him- profit and loss being normal incidents of a business. There is no room for invoking the doctrine of unjust enrichment in such a situation. The said doctrine has never been invoked in such business transactions. The remedy provided by Article 226, or for that matter, suits, cannot be resorted to wriggle out or the contractual obligations entered into by the licencees.

24.  Learned  Counsel  for  the  Respondents  sought  to invoke the Rule of Promissory estoppel and estoppel by conduct. The attempt is a weak one for the said Rules cannot be invoked to alter or amend specific terms or contract nor can they avail against statutory provisions. Here, all the terms and conditions of contract, being contained in the statutory Rules, prevail."

16.k This Court is of the firm view that right to trade of liquor is not a fundamental right and is an exclusive privilege of the State to lay down its Excise Policy. The principles of natural justice have no application in matter of contract and trade. [See Central  Inland Water Transport Corporation Ltd.  Vs.  Brojo  Nath  Ganguly;  (1986)  3  SCC  156  and  Delhi  Transport Corporation Vs. DTC Mazdoor Congress; 1991 SCC (L&S) 1213. The same principle reiterated in Mary Vs. State of Kerala; (2014) 14 SCC 272].

17.k Thus, this Court further finds that the argument raised by the learned counsel for the petitioner regarding conditions applied in the Policy

being totally violative against principles of natural justice and against the Act, is also without any basis.

18.k In Churchward Vs. Queen; (1965-66) 1 ?BD 173, Ckckburn, C.J., held as under:- "Where  a  contract  is  silent,  the  court  or  jury  who  are called upon to imply an obligation on the other side which does not appear in the terms of the contract, must take great care that they do not make the contract speak where it was intentionally silent; and, above all, that they do not make it speak entirely contrary to what, as may be gathered from the whole terms and tenor of the contract, was the intention of the parties. This I take to  be  a  sound  and  safe  rule  of  construction  with  regard  to implied covenants and agreements which are not expressed in the contract."

19.k It would be apposite to quote the law as laid down in State of West Bengal Vs. Keshoram Industries Ltd. and Others; (2004) 10 SCC 201 by the Constitutional Bench with reference to entry 52 and 54, wherein the Supreme Court held as under Page 58. "129 (8) X X X X X X X ….. The legislative power to tax by reference to Entries in List II is plenary unless the entry itself makes the field 'subject to' any other entry pr abstracts the field by any limitations imposable and permissible. A tax or fee levied by  State  with  the  object  of  augmenting  its  finances  and  in reasonable  limits  does  not  ipso  facto  trench  upon  regulation, development or control of the subject. It is different if the tax or fee sought to be levied, by State can itself be called regulatory, the  primary  purpose  whereof  is  to  regulate  or  control  and augmentation of revenue or rendering service is only secondary or incidental."

20.k The  aforesaid  principle  of  law  is  required  to  be  essentially followed  while  reading  the  terms  of  contract.  Since  the  petitioner  never participated  in  the  process  and  appears  to  be  a  busy  body,  the  question relating to the fees of application, as raised by such person, is without basis.

21.k Since it is informed that those applicants had applied voluntarily for said bids knowing that the application fee is not refundable, it cannot be said that such condition is illegal or arbitrary nor it can be said that there is unjust enrichment on the part of the Government.

22.k In view of the above, no case for interference of this Court is made out. Therefore, this Writ Petition stands dismissed

23.k All pending application stands dismissed accordingly.

[SANJEEV PRAKASH SHARMA] JUDGE

[SUDEEPTI SINGH] JUDGE

April 10, 2024 Ess Kay

IN THE HIGH COURT OF PUNJAB AND HARYANA AT CHANDIGARH Date of Decision:10.04.2024 M/S. DARSHAN SINGH & COMPANY, MOGA THROUGH ITS PARTNER, SH. SANJEEV KUMAR SAINI ..…...Petitioner V/s. STATE OF PUNJAB AND OTHERS ….....Respondents CORAM: HON'BLE MR. JUSTICE SANJEEV PRAKASH SHARMA. HON'BLE MRS. JUSTICE SUDEEPTI SHARMA. Present Mr.Mohan Jain, Senior Advocate, assisted by Ms. Madhu Bala, Advocate Mr. Gautam Warikoo, Advocate Ms. Divay Gupta, Advocate and Mr. Sushant Mahajan, Advocate for the petitioners. Mr.Gurminder Singh, Advocate General, Punjab, assisted by Mr. Saurabh Kapoor, Addl. A.G., Punjab.