Mohinder Singh v. State of Punjab and Others

JAGMOHAN BANSAL, J. (Oral)

1.k   The petitioner through instant petition under Articles 226/227 of the Constitution of India is seeking: i.k setting aside of order dated 09.11.2021 (Annexure P-3) passed by respondent whereby petitioner has been dismissed from service; ii.k setting aside of order dated 31.03.2022 (Annexure P-4) and order dated  14.08.2023  (Annexure  P-5)  whereby  appeals  of  the petitioner have been dismissed; and iii.k direction to the respondents to reinstate him.

2.k     The  petitioner  retired  from  Indian  Army  on  31.07.2010  after completing service of 15 years and 11 months. The petitioner on 19.10.2011 joined  Punjab  Police  as  Constable.  The  Senior  Superintendent  of  Police, Ludhiana (Rural) vide order dated 09.11.2021 (Annexure P-3) dismissed the petitioner from service. The petitioner unsuccessfully preferred appeal before the higher authorities.

3.k    Mr. Rakesh Gupta, learned counsel for the petitioner submits that petitioner has been dismissed from service without even issuing show cause notice and granting opportunity of personal hearing leaving aside compliance of  mandate  of  Article  311(2)  of  the  Constitution  of  India.  The  act  of respondent amounts to gross violation of principles of natural justice.

4.k    Faced with this, learned State counsel concedes that impugned order  was  passed  without  issuing  show  cause  notice  and  opportunity  of hearing, however, he submits that if this Court sets aside impugned orders, the respondent-State be granted an opportunity to pass fresh order in accordance with law.

5.k    I have heard the arguments of learned counsels for both sides and perused the record with their able assistance.

6.k    A Five Judge Bench of Apex Court in State of Punjab v. E.R. Erry  and  Sobhag  Rai  Mehta,  (1973)  1  SCC  120,  while  dealing  with  the question  of  cut  in  the  amount  of  pension  and  gratuity  of  employees  had occasion  to  consider  question  of  need  of  issuing  show  cause  notice  and opportunity of personal hearing. The Court has held that where a body or authority is judicial or where it has to determine a matter involving rights judicially because of express or implied provisions, the principle of natural justice are required to be complied with. The Court has held: "20.   The question for our consideration is whether the orders imposing a cut in the pension should be set aside for the reason that  the  officers  were  not  given  reasonable  opportunity  to show-cause. The law on the point is not in doubt. Where a body or authority is judicial or where it has to determine a matter involving  rights  judicially  because  of  express  or  implied provision, the principle of natural justice audi alteram partem applies. See: Province of Bombay v. Kusaldas S. Advani, [1950 SCC 551 : AIR 1950 SC 222 : 1950 SCR 621, 725] and Board of  High  School  and  Intermediate  Education,  U.P. Allahabad v. Ghanshyam  Das  Gupta [AIR  1962  SC  1110  : 1962  Supp  3  SCR  36  :  (1963)  2  SCJ  599]  .  With  the proliferation of administrative decisions in the Welfare State it is now further recognised by courts both in England and in this country,  (especially  after  the  decision  of  House  of  Lords in Ridge v. Baldwin),  that  where  a  body  or  authority  is characteristically administrative the principle of natural justice is  also  liable  to  be  invoked  if  the  decision  of  that  body  or authority  affects  individual  rights  or  interests,  and  having regard  to  the  particular  situation  it  would  be  unfair  for  the body or authority not to have allowed a reasonable opportunity to  be  heard.  See: State  of  Orissa v. Dr (Ms) Binapani  Das, [AIR 1967 SC 1269 : (1967) 2 SCR 625 : (1967) 2 SCJ 339 :

(1967) 2 LLJ 266] and in re: H.K. (An Infant). [(1967) 2 QBD 617] In the former case it was observed at p. 628 as follows: "An order by the State to the prejudice of a person in derogation  of  his  vested  rights  may  be  made  only  in accordance with the basic rules of justice and fairplay. The deciding authority, it is true, is not in the position of a  Judge  called  upon  to  decide  an  action  between contesting parties, and strict compliance with the forms of judicial procedure may not be insisted upon. He is however under a duty to give the person against whom an enquiry is held an opportunity to set up his version or defence and an opportunity to correct or to controvert any evidence in the possession of the authority which is sought  to  be  relied  upon  to  his  prejudice.  For  that purpose  the  person  against  whom  an  enquiry  is  held must be informed of the case he is called upon to meet, and  the  evidence  in  support  thereof.  The  rule  that  a party  to  whose  prejudice  an  order  is  intended  to  be passed is entitled to a hearing applies alike to judicial tribunals and bodies of persons invested with authority to adjudicate upon matters involving civil consequences. It is one of the fundamental rules of our constitutional set-up that every citizen is protected against exercise of arbitrary authority by the State or its officers. Duty to act judicially would therefore arise from the very nature of the function intended to be performed; it need not be shown to be super-added. If there is power to decide and determine  to  the  prejudice  of  a  person,  duty  to  act judicially is implicit in the exercise of such power. If the essentials  of  justice  be  ignored  and  an  order  to  the prejudice  of  a  person  is  made,  the  order  is  a  nullity. That  is  a  basic  concept  of  the  rule  of  law  and importance  thereof  transcends  the  significance  of  a decision in any particular case." These observations were made with reference to an authority which could be described as characteristically administrative. At p. 630 it was observed: "It is true that the order is administrative in character, but  even  an  administrative  order  which  involves  civil consequences  as  already  stated,  must  be  made consistently  with  the  rules  of  natural  justice  after informing the first respondent of the case of the State, the  evidence  in  support  thereof  and  after  giving  an opportunity to the first respondent of being heard and meeting or explaining the evidence."

7.k    In Khem Chand Versus Union of India; 1958 SCR 1080 while dealing with question of compliance of principles of natural justice, in case of an inquiry against civil servant in terms of Article 311 of the Constitution of India, Hon'ble Supreme Court has concluded: "18.    In  our  judgment  neither  of  the  two  views  can  be accepted as a completely correct exposition of the intendment of the provisions of Section 240(3) of the Government of India Act, 1935, now embodied in Article 311(2) of the Constitution. Indeed the learned Solicitor-General does not contend that this provision  is  confined  to  guaranteeing  to  the  government servant an opportunity to be given to him only at the later stage of  showing  cause  against  the  punishment  proposed  to  be imposed on him. We think that the learned Solicitor-General is entirely right in not pressing for such a limited construction of the provisions under consideration. It is true that the provision does not, in terms, refer to different stages at which opportunity is to be given to the officer concerned. All that it says is that the government servant must be given a reasonable opportunity of showing  cause  against  the  action  proposed  to  be  taken  in regard to him. He must not only be given an opportunity but such opportunity must be a reasonable one. In order that the opportunity to show cause against the proposed action may be regarded as a reasonable one, it is quite obviously necessary that  the  government  servant  should  have  the  opportunity,  to say,  if  that  be  his  case,  that  he  has  not  been  guilty  of  any misconduct to merit any punishment at all and also that the particular  punishment  proposed  to  be  given  is  much  more drastic and severe than he deserves. Both these pleas have a direct bearing on the question of punishment and may well be put  forward  in  showing  cause  against  the  proposed punishment. If this is the correct meaning of the clause, as we think  it  is,  what  consequences  follow?  If  it  is  open  to  the government servant under this provision to contend, if that be the fact, that he is not guilty of any misconduct then how can he take  that  plea  unless  he  is  told  what  misconduct  is  alleged against  him?  If  the  opportunity  to  show  cause  is  to  be  a reasonable one it is clear that he should be informed about the charge  or  charges  levelled  against  him  and  the  evidence  by which it is sought to be established, for it is only then that he will be able to put forward his defence. If the purpose of this provision is to give the government servant an opportunity to exonerate himself from the charge and if this opportunity is to be a reasonable one  he should  be allowed to  show that the evidence  against  him  is  not  worthy  of  credence  or consideration and that he can only do if he is given a chance to cross-examine the witnesses called against him and to examine himself or any other witness in support of his defence. All this appears to us to be implicit in the language used in the clause, but this does not exhaust his rights. In addition to showing that he has not been guilty of any misconduct so as to merit any punishment,  it  is  reasonable  that  he  should  also  have  an opportunity to contend that the charges proved against him do not necessarily require the particular punishment proposed to be meted out to him. He may say, for instance, that although he has been guilty of some misconduct it is not of such a character as  to  merit  the  extreme  punishment  of  dismissal  or  even  of removal  or  reduction  in  rank  and  that  any  of  the  lesser punishments ought to be sufficient in his case.

19.    To summarise : the reasonable opportunity envisaged by the provision under consideration includes—

(a)    An  opportunity  to  deny  his  guilt  and  establish  his innocence, which he can only do if he is told what the charges levelled  against  him  are  and  the  allegations  on  which  such charges are based;

(b)  An opportunity to defend himself by cross-examining the witnesses produced against him and by examining himself or any other witnesses in support of his defence; and finally

(c)    An opportunity to make his representation as to why the proposed punishment should not be inflicted on him, which he can only do if the competent authority, after the enquiry is over and after applying his mind to the gravity or otherwise of the charges  proved  against  the  government  servant  tentatively proposes  to  inflict  one  of  the  three  punishments  and communicates the same to the government servant."

8.k   A three Judge Bench of the Hon'ble Supreme Court in Sahara India (Firm) Lucknow Versus Commissioner of Income Tax, Centra-I and Another; (2008) 14 SCC 151, while dealing with special audit under Income Tax Act, 1961 has held that order of special audit cannot be passed without granting opportunity of hearing. The relevant extracts of the said judgment read as under:- "15.    Rules of "natural justice" are not embodied rules. The phrase  "natural  justice"  is  also  not  capable  of  a  precise definition. The underlying principle of natural justice, evolved under the common law, is to check arbitrary exercise of power by  the  State  or  its  functionaries.  Therefore,  the  principle implies a duty to act fairly i.e. fair play in action. As observed by this Court in A.K. Kraipak v. Union of India [(1969) 2 SCC 262] the aim of rules of natural justice is to secure justice or to put it negatively to prevent miscarriage of justice. These rules can operate only in areas not covered by any law validly made. They  do  not  supplant  the  law  but  supplement  it.  (Also see ITO v. Madnani Engg. Works Ltd. (1979) 2 SCC 455.

16.    In Swadeshi  Cotton  Mills v. Union  of  India [(1981)  1 SCC  664]  R.S.  Sarkaria,  J.,  speaking  for  the  majority  in  a three-Judge Bench, lucidly explained the meaning and scope of the concept of "natural justice". Referring to several decisions, His Lordship observed thus: (SCC p. 666) "Rules of natural justice are not embodied rules. Being means to an end and not an end in themselves, it is not possible to make an exhaustive catalogue of such rules. But there are two fundamental maxims of natural justice viz.  (i) audi  alteram  partem and  (ii) nemo  judex  in  re sua. The audi alteram partem rule has many facets, two of them being (a) notice of the case to be met; and (b) opportunity to explain. This rule cannot be sacrificed at the altar of administrative convenience or celerity. The general principles distinguished from an absolute rule of uniform  application  seems  to  be  that  where  a  statute does not, in terms, exclude this rule of prior hearing but contemplates a post-decisional hearing amounting to a full review of the original order on merits, then such a statute  would  be  construed  as  excluding  the audi alteram  partem rule  at  the  pre-decisional  stage. Conversely if the statute conferring the power is silent with regard to the giving of a pre-decisional hearing to the  person  affected  and  the  administrative  decision taken by the authority involves civil consequences of a grave  nature,  and  no  full  review  or  appeal  on  merits against  that  decision  is  provided,  courts  will  be extremely  reluctant  to  construe  such  a  statute  as excluding the duty of affording even a minimal hearing, shorn of all its formal trappings and dilatory features at the pre-decisional stage, unless, viewed pragmatically, it would paralyse the administrative process or frustrate the need for utmost promptitude. In short, this rule of fair play must not be jettisoned save in very exceptional circumstances where compulsive necessity so demands. The  court  must  make  every  effort  to  salvage  this cardinal  rule  to  the  maximum  extent  possible,  with situational  modifications.  But,  the  core  of  it  must, however, remain, namely, that the person affected must have  reasonable  opportunity  of  being  heard  and  the hearing must be a genuine hearing and not an empty public relations exercise."

17.    Initially, it was the general view that the rules of natural justice  would  apply  only  to  judicial  or  quasi-judicial proceedings  and  not  to  an  administrative  action.  However, in State  of  Orissa v. Dr.Binapani  Dei [AIR  1967  SC  1269  :

(1967) 2 SCR 625] the distinction between quasi-judicial and administrative decisions was perceptively mitigated and it was held that even an administrative order or decision in matters involving civil consequences, has to be made consistent with the rules of natural justice. Since then the concept of natural justice  has  made  great  strides  and  is  invariably  read  into administrative actions involving civil consequences, unless the statute, conferring power, excludes its application by express language.

18.   Recently, in Canara Bank v. V.K. Awasthy (2005) 6 SCC 321 the concept, scope, history of development and significance of principles of natural justice have been discussed in extenso, with  reference  to  earlier  cases  on  the  subject.  Inter  alia, observing that the principles of natural justice are those rules which have been laid down by the courts as being the minimum protection of the rights of the individual against the arbitrary procedure that may be adopted by a judicial, quasi-judicial and administrative authority while making an order affecting those rights, the Court said: (SCC pp. 331-32, para 14) "14. Concept of natural justice has undergone a great deal of change in recent years. Rules of natural justice are not rules embodied always expressly in a statute or in rules framed thereunder. They may be implied from the nature of the duty to be performed under a statute. What particular rule of natural justice should be implied and  what  its  context  should  be  in  a  given  case  must depend to a great extent on the fact and circumstances of that case, the framework of the statute under which the  enquiry  is  held.  The  old  distinction  between  a judicial  act  and  an  administrative  act  has  withered away. Even an administrative order which involves civil consequences  must  be  consistent  with  the  rules  of natural  justice.  The  expression  'civil  consequences' encompasses  infraction  of  not  merely  property  or personal  rights  but  of  civil  liberties,  material deprivations  and  non-pecuniary  damages.  In  its  wide umbrella comes everything that affects a citizen in his civil life."

19.    Thus, it is trite that unless a statutory provision either specifically  or  by  necessary  implication  excludes  the application  of  principles  of  natural  justice,  because  in  that event the court would not ignore the legislative mandate, the requirement of giving reasonable opportunity of being heard before an order is made, is generally read into the provisions of  a  statute,  particularly  when  the  order  has  adverse  civil consequences  for  the  party  affected.  The  principle  will  hold good  irrespective  of  whether  the  power  conferred  on  a statutory body or tribunal is administrative or quasi-judicial.

20.    We may, however, hasten to add that no general rule of universal application can be laid down as to the applicability of  the  principle  audi  alteram  partem,  in  addition  to  the language  of  the  provision.  Undoubtedly,  there  can  be exceptions  to  the  said  doctrine.  Therefore,  we  refrain  from giving  an  exhaustive  catalogue  of  the  cases  where  the  said principle should be applied. The question whether the principle has to be applied or not is to be considered bearing in mind the express  language  and  the  basic  scheme  of  the  provision conferring the power; the nature of the power conferred and the  purpose  for  which  the  power  is  conferred  and  the  final effect  of  the  exercise  of  that  power.  It  is  only  upon  a consideration  of  all  these  matters  that  the  question  of application of the said principle can be properly determined. (See Union of India v. Col. J.N. Sinha (1970) 2 SCC 458.

21.    In Mohinder Singh Gill v. Chief Election Commr. (1978) 1 SCC 405 explaining as to what is meant by expression "civil consequence", Krishna Iyer, J., speaking for the majority said: (SCC p. 440, para 66) "66.  …  'Civil  consequences'  undoubtedly  cover infraction of not merely property or personal rights but of  civil  liberties,  material  deprivations  and  non-pecuniary  damages. In  its  comprehensive  connotation, everything that affects a citizen in his civil life inflicts a civil consequence."

9.k    In the case in hand, the petitioner being part of Punjab Police was entitled to protection of Article 311(2) of the Constitution of India. As per second proviso to Article 311(2), the respondent may dispense with inquiry subject  to  compliance  of  conditions  contemplated  therein,  however, respondent  cannot  dispense  with  fundamental  requirement  of  show  cause notice  coupled  with  opportunity  of  personal  hearing.  The  respondent, concededly, has passed impugned order without issuing show cause notice as well as granting opportunity of personal hearing to the petitioner. The case of the petitioner is squarely covered by afore-cited judgments.

10.k    In the wake of above discussions and findings, this Court is of the considered opinion that impugned order dated 09.11.2021 (Annexure P-3), order  dated  31.03.2022  (Annexure  P-4)  and  order  dated  14.08.2023 (Annexure P-5) deserve to be set aside and accordingly are hereby set aside. The petitioner be reinstated henceforth.

11.k    It is made clear that petitioner for the intervening period shall not be entitled to salary on the principle of 'no work no pay'. The respondent would be at liberty to pass fresh order after compliance of mandate of law.

12.k    Disposed of in above terms.

(JAGMOHAN BANSAL) JUDGE

30.01.2024 Mohit Kumar

IN THE HIGH COURT OF PUNJAB AND HARYANA AT CHANDIGARH 126 CWP-1891-2024 Date of Decision: 30.01.2024 Mohinder Singh …Petitioner Versus State of Punjab and others …Respondents CORAM: HON'BLE MR. JUSTICE JAGMOHAN BANSAL Present:- Mr. Rakesh Gupta, Advocate for the petitioner Mr. Inderpreet Singh Kang, AAG, Punjab ***